试述清末职业教育政策的推行

　　［摘要］清末职业教育政策的推行具有一定的社会基础，经历了正规的实施程序，发挥了教育的社会功能，政策结果具有不均衡性。文章通过对其进行的述评，为当前的教育实践提供了借鉴。
　　［关键词］清末 职业教育政策 政策推行
　　［作者简介］李占萍（1970- ），女，河北康保人，河北大学教育学院在读博士，研究方向为中国教育史。（河北 保定 071002）
　　［中图分类号］G719.29［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2009）12-0024-03
　　
　　任何教育政策都是针对教育问题制定的，但政策的出台并不等于问题的解决，从政策合法化到政策目标实现之间还有相当长的距离，需要政策实施环节去弥补。教育政策推行就是指国家和政府为了解决教育问题，经过正规的实施环节，将政策付诸实践的活动。在清末新政改革时期（1901~1912），清政府于1904年1月13日颁布了《奏定学堂章程》，教育政策的颁布与实施对当时教育发展起到了积极作用。职业教育政策是清末教育政策的组成部分，包括《奏定初等农工商业学堂章程》《奏定艺徒学堂章程》《奏定实业补习普通学堂章程》《奏定中等农工商实业学堂章程》《奏定高等农工商实业学堂章程》《奏定实业教员讲习所章程》等，各项章程内容全面而广泛，包括立学总义、办学形式、学科程度、入学部分、教管人员等。根据章程的规定，实业学堂的种类包括农业学堂、商业学堂、商船学堂、艺徒学堂、实业教员养成所；各项学堂均分为高等、中等和初等，教员讲习所则是实业师范学堂。清政府督饬各省推行职业教育政策，开办实业学堂。政策推行曾取得了显著的成就，但也出现了一些问题。本文试对其进行述评，以期为当前的教育实践提供一些借鉴。
　　
　　一、清末职业教育政策推行的社会基础
　　
　　教育政策推行是一项社会系统工程，需要动用巨大的公共资源。清末职业教育政策推行时逢社会改革的契机，具备了特定的社会基础。
　　中国具有悠久的经济发展历史，优越的自然条件和地理环境孕育了中国的农耕经济，使其成为中国古代社会经济的主体。明清时期，中国开始出现资本主义的萌芽，但农业经济一直在缓慢平稳地发展。美国学者吉尔伯特·罗兹曼认为，“在19世纪20年代以前，中国经济都是非常成功的。它以精耕细作的农业为基础，养活了不断增殖的人口，容纳了不断扩大的市场系统。”①1840年以后，世界资本主义国家纷纷崛起，相比之下，中国古代的经济增长速度迟缓，经济结构单一。随着外国经济的入侵，中国传统的自然经济结构开始解体，农业生产停滞不前，农村经济陷入凋敝。从19世纪60年代开始，洋务派采用官督商办形式，积极筹办洋务民用企业，重视发展工商业经济，提升国家的经济发展水平与规模。巨额的军费开支和赔款，使得自强之道必须依靠民间工商业的发展。于是，清政府采取了许多关于经济发展的措施，如颁布关于工艺、矿务铁路等方面的章程条文，设立商务局、农工商局，支持兴建铁路与开矿，发展纺织业，创办银行，开办铁路、矿务、农务、商务等新式学堂。经济举措不仅有利于中国资本主义的发展，而且对综合国力的增强起到了一定的作用。
　　清末新政改革时期，经济改革也是社会改革的主体。清政府积极颁布经济政策，内容涉及工商综合类、商标、矿冶、铁路、金融、商品赛会、度量权衡、经济社团以及奖商政策等诸方面②，一则表明清政府从传统的重农抑商转为保护和鼓励工商业的发展；一则使工商业者的实业活动获得了政策保障，提高了相应的社会地位。
　　为了确立经济的地位与作用，发挥教育的经济功能，清政府正式颁布实施职业教育政策，实业学堂以振兴农、工、商各项实业，为富国裕民之本计，厚民生而增国力。③清末职业教育政策推行是在清末经济和社会改革背景下颁布实施的，不仅是经济政策在教育领域的延伸与应用，而且也是政府职能扩大和增强的体现。历史机遇为政策推行奠定了一定的社会基础。
　　
　　二、清末职业教育政策推行的规范性
　　
　　清末职业教育政策推行经历了正规的实施程序，这体现在推行者和过程中。推行者是政策推行的主体，包括实施机构和人员。实施机构指清末中央行政组织和地方行政组织，前者包括清政府、总理学务处、学部、商部等部门；后者包括地方各级政府，如府、厅、州、县和地方教育行政组织、学务处、学务公所、劝学所、教育会等。实施人员包括政府官员、教育行政人员和其他人员，政府官员为总督、巡抚、知府、知县等任职官员；教育行政人员为学务大臣、学部各属官员；其他人员包括地方教育会成员、绅士、商人等。政策推行过程由一系列环节组成，如组织落实、政策宣传、具体实施、监督检查、政策调整等。政策推行的规范性就是指各地推行者根据清政府的指令，灵活机动地实施政策。
　　从行政组织的纵向来看，地方各级政府是专门履行政策实施的机构。清政府明谕各省督抚、学政督饬地方官，严定州、县功过，令下属学务处照章切实倡导，大兴实业学堂。清政府的兴学上谕张贴于各地，各省督抚筹公款兴学堂之札文遍及各府州县，大力鼓励民间的兴学行为，对民间办学过程进行指导与监督。如，江苏省巡抚端方注重学务，社会各界积极向学，开办水产学校、商船学校等；浙江巡抚召集当地绅士在浙江省城试办工艺传习所，先将织染绸布、造纸等益于销售商品分科传授，其余逐渐扩充；山东商务局先后拨银，札饬益都县知县创办青州蚕桑学堂等。
　　从行政组织的横向来看，有关部门也正式参与职业教育政策实施工作，履行自己的权限与职责。例如，商部看到商战在国际竞争中的重要位置，认为“欲振励才能，精求实学，应先从设立学堂下手”④，非常赞成政府重视职业教育的举措。1904年，商部根据考察长江的商务情形，看到“各省议办实业学堂者，闻各省筹款不易，而各省应设之商业教习所尚付阙如”⑤，上奏请求通饬各省创办实业学堂，建议在繁华的埠市开办商业教员讲习所，讲习简易课程，有利于初等和中等实业学堂的开办。为了大力推行教育政策，清政府专门成立了总理学务处，督促全国各地进行办学。为了杜绝学务处相互推诿与意见不和的现象，1905年12月6日，清政府颁布上谕，设立学部。学部作为全国管理教育的最高行政机关，下辖五司；在各省设立直省提学使司来管辖全省学务，倡议各府、厅、州、县广泛设立劝学所，从官府到民间架构了完整的教育行政和教育管理系统。各级教育行政组织进行了自身权责范围的划分与限定，形成了纵向层级与横向部门在各个职位的合理分权与分工，有利于各省教育的统筹安排与协调发展。在清末职业教育政策推行中，学部做出了巨大的贡献，具体如下：1906年3月，学部奏请宣示教育宗旨，宣传国民教育思想，在职业教育方面提倡尚实精神，意味着教育从传统时代以儒家学说为内容的仪式化全能主义向实用化、专门化的转变，新的学堂教育不再单纯注重道德哲学和政治哲学的教养，还要进行职业教育和知识教育。学部认为，实业教育为振兴农工商之策，教养相资，富强可致。1906年7月12日，学部通行各省举办实业学堂，按照地方情形，先设中等、初等实业学堂及实业补习普通学堂；此外，应多设艺徒学堂，收招贫民子弟，课以粗浅艺术，俾得有谋生之资，各府、厅、州、县皆应酌量筹设。学部还要求，各省提学使将办理情况如学生实习成绩等，详报学部查核。
　　在清政府预备立宪按年筹备事宜清单内，各省应在1909年体察该省情形，就师范教育、普通教育、实业教育、专门教育四项预定分年筹备事宜，各自为文，分别报部。1909年9月14日，根据宪政要求，学部认为实业教育最为富国裕民之本，头绪至繁，非通盘筹画循序办理，必至顾此失彼，旋即通饬各省提学使根据本地情形，整顿实业教育，将各项实业应行筹划之处，粗举大纲，开单札行。由该司督率实业科员按照单开各节详细讨论，将该省实业教育如何按年筹办之处，造具详表，如限报部。事关宪政，万勿延缓。⑥为了统一规定实业学堂的开办原则，整顿实业学堂管理的混乱状况，学部还出台了一系列行政法规：如札饬各府设中等实业学堂；选派学生出洋实习；拟定初等工业学堂课程；制定初等实业学堂奖励章程；规定高等实业预科功课；制定实业教员讲习所毕业奖励办法；厘定实业学堂毕业年限；变通改订高等实业学堂奖励章程；核定教法；在中等工业学堂增入应用化学一科等。