我国学前教育成本分担的现状分析及其政策建议

　　[摘要]对2009-2014年《财政部、教育部中国教育经费统计年鉴》所列数据统计分析的结果表明，目前我国学前教育成本分担中存在的问题是：政府财政投入规模偏小，分担成本比例偏低；家庭支付能力差异巨大，分担比例偏高；社会分担能力偏弱。应当通过加强学前教育成本核算、强化学前教育经费保障、提高政府对弱势群体的财政补偿、鼓励社会向学前教育捐资助学等途径，完善我国学前教育成本分担机制。
　　[关键词]学前教育；成本分担；机制
　　[中图分类号] G617[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2017）01-0008-07
　　[DOI]1013980/jcnkixdjykx201701002
　　2010年以来，随着《财政部、教育部关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》的落实及 “学前教育三年行动计划”的实施，我国学前教育事业开始蓬勃发展。但学前教育经费短缺依然是制约学前教育发展的主要瓶颈，构建合理的学前教育成本分担机制已迫在眉睫。实际上，目前我国政府对学前教育的投资力度仍然不足，家庭承担了很大一部分学前教育成本，幼儿的“入园难、入园贵”问题长期无法得到有效解决。鉴于此，本文通过对《中国教育经费统计年鉴（2009-2014年）》所列相关数据的梳理，力求客观呈现我国学前教育成本分担现状，探寻其中存在问题，最终提出完善我国学前教育成本分担机制的相关政策建议。
　　一、学前教育成本分担的内涵
　　成本原是经济学的概念，后来逐渐应用到教育领域。教育成本主要包括以下两层含义：一是指国家用于教育过程的一切直接和间接劳动（活劳动和物化劳动）消耗的总和；二是指培养每一个学生消耗的全部费用，即单位产出的消耗量。因此，学前教育成本可以定义为幼儿在幼儿园的学习期间内所消耗的价值总和，即一定学习期间内培养幼儿所需要的各种资源耗费，包括教育机会成本、教育变动成本和教育固定成本[1]。
　　教育成本分担理论最早由美国的学者约翰·斯通提出，起初应用于高等教育领域。他认为，教育是一种有投资、有收益的活动，能够满足多个主体的需要，其受益人主要包括国家、受教育者个人、纳税人、企业、家庭、学校。这些主体应根据所获利益的多少来分担相应的教育费用比例，同时还要考虑主体的支付能力[2]。因而，教育成本分担指的是教育费用在各个受益主体之间的分摊。主要涉及到教育成本分担的主体是谁、每个主体各自分担的比例是多少、各主体采用何种方式分担等三个关键问题。
　　对于上述问题，我国多个政策文本有所涉及。如2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》曾明确提出：“学前教育实行政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制，并对家庭经济困难幼儿入园给予财政补助。”[3]《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》进一步提出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育；必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性。”[4]从中可见，学前教育成本分担的主体为政府、家庭及社会三方，且政府是学前教育成本最主要的分担者。此外，如同高等教育一样，学前教育在成本分担中亦遵循“受益原则”与“能力支付”原则，即受益多者多支付，受益少者少支付；能力强者多支付，能力弱者少支付。但鉴于学前教育具有极强的公益性与普惠性，“教育公平”原则是学前教育成本分担中应遵循的另一基本原则。
　　二、我国学前教育成本分担的现状分析
　　（一）政府的财政投入规模偏小，且分担成本比例偏低
　　2008—2013年我国幼儿园教育经费投入状况如表1所示。
　　1.对学前教育的财政性投入明显偏少
　　首先，国家财政性学前教育经费占GDP的比例偏低。如表1所示：2008—2013年，我国幼儿园的财政性教育经费逐年增长，由2008年的13294亿元增长至2013年的86237亿元。但其占GDP的比例最高僅达到014%，这与上世纪90年代欧盟委员会保育协作组织提出的1%的目标相差甚远。而早在2008年，OECD国家这一比例的平均值就已达到052%。我国较OECD成员国平均水平相差甚远，与此同时还远远低于巴西（O4%）、墨西哥（07%）等发展中国家[5]。
　　其次，国家财政性学前教育经费占财政性教育经费的比重偏低。如表1所示：2008—2013年，我国幼儿园财政性教育经费占各级各类财政性教育经费总额的比例逐年上升，至2013年达到352%。同期的普通高校、普通中学、普通小学的占比分别为196%、3014%、3121%。但当年幼儿园的在园人数却占到了各级各类学校学校在校生总和的113%，意味着国家用不到4%的教育财政投入负担113%的在校学生教育费用。据相关资料显示，发达国家这一比例的平均值达到或超过了7%，特别是与我国国情较为接近的巴西、墨西哥、蒙古等发展中国家，这一比例均达到或超过了8%，其中巴西为8%，墨西哥为89%，蒙古更是达到了18% [6]。可见，目前我国政府的财政投入偏重于义务教育与高等教育，学前教育阶段在整个教育系统中不被政府所重视，政府对学前教育的财政投入努力程度不够，致使其投入经费明显偏低。
　　再次，国家财政性学前教育经费占学前教育经费总量的比例偏低。如表1所示：2008—2013年幼儿园各类教育经费均保持增长趋势，财政性学前教育经费的年均增长率高达69%，但仍低于年均增长率为7243%的学杂费。表明财政性学前教育经费并非学前教育经费增长的主推力，学前教育经费之所以增长主要源于家庭投入，政府把本该由自己承担的学前教育的公共责任转嫁到了家庭层面。因而，虽然从2010年起财政性学前教育经费占学前教育经费的比例有所回升，但在2013年仅达到4081%。而在同年，OECD国家这一比例的平均值就已达到7755%，其中欧盟国家的平均水平达到了80%。可见，在我国未来学前教育普及和发展过程中，需要政府担负起更大的责任，加大对学前教育投入力度，提高学前教育财政性投入的比例，维护学前教育的公益性和普惠性[7]。