高职院校外部治理环境建设初探

　　[摘要]一方面，高职教育发展被置于充满压力和变化的外部治理环境中;另一方面，高职院校外部治理环境面临着技能需求与技能供给相脱节、技术技能积累与产业结构升级不匹配以及职业教育供给与终身教育发展要求不适应等现实困境。建议从完善技术技能人才培养和使用的外部治理结构、建立官产学协同发展的技术技能积累机制、探索增加高职院校经费使用自主权三方面探索高职院校外部治理环境的建设路径。
　　[关键词]高职院校  外部治理环境  现实困境  路径选择
　　[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）08-0036-06
　　一、高职院校外部治理环境建设的背景
　　1.新一轮科技革命要求高职院校提高创新型技术技能人才的供给能力。著名经济学家布莱恩·阿瑟认为，经济不仅是技术的一种表达，而且随着技术的进化而进化，新技术必然引起经济的重新适应并建立新的制度安排。2016年世界经济论坛发布的《未来就业报告》认为，不同技术的融合发展是新一轮科技革命的典型特征，以互联网、云计算、大数据等为代表的信息技术，以智能机器人、无人驾驶汽车等为代表的智能技术，以纳米、石墨烯等为代表的新材料技术，以氢能、燃料电池等为代表的清洁能源技术，以基因组、干细胞等为代表的生物技术，这些看似毫无关联的领域正以协调发展的方式引发产业结构变革、商业模式创新和劳动力市场转型，不同行业、职业和工业门类的技能需求和人才需求也将发生重要改变。
　　一方面，技术的创新与进步是以有适应能力、创造能力和竞争能力的人才供给为前提的。另一方面，技术的革新不断改变着工作的性质和安排，使工作的非物质化特征日益明显起来。高等教育的使命不再是为产业部门的稳定性工作岗位培养产业工人，而是要培养有前途的、能够适应环境变革的创新型技术技能人才。这类人才具有适应劳动力市场变化的稳定性职业能力、跨行业的职业技能和通用能力、工作场所学习和经验积累、严谨的工作精神和实践技能等。能够为促进技术革新和技术升级提供人才支持，是当前和未来高职院校服务经济社会发展的基本职能。
　　2.“制造业升级”要求高职院校开拓技术技能积累与创新的发展维度。《2013年国民经济和社会发展统计公报》指出，2013年中国第三产业增加值占比（46.1%）首次超过第二产业（43.9%），这意味着中国经济发展阶段进入工业化后期，经济增长也开始进入从高速增长转入中高速增长、从依赖投资和出口增长向依靠消费和内需拉动、从要素驱动向创新驱动转变的“新常态”。工业产值比例下降并不意味着工业在经济发展中的重要地位发生改变，“因为制造业本身所蕴含的生产能力和知识积累都是关于一国经济长期发展的关键。”①制造业不仅是技术创新的主要来源、新技术应用的主要载体和技术传播的主要基地，其重要功能还在于通过技术创新和扩散来提高经济增长效率、创造更多高质量的工作岗位和拉动生产性服务业的规模扩张和质量提升。
　　2008年国际金融危机以后，发达国家以重振制造业和大力发展实体经济为目的实施“再工业化战略”。美国提出“先进制造业国家战略计划”，德国开始实施“工业4.0计划”等。面对国内外新的技术环境、竞争环境和投资环境，中国政府出台了工业强国规划《中国制造2025》。“再工业化战略”不是对传统工业的回归，制造业升级也不是简单地提高制造业的产值比例。传统制造业升级为现代制造业的可靠途径是，通过加强现代信息技术与制造业的融合、制造业与服务业的融合以及新技术与传统产业的融合来提升复杂产品的制造能力和满足个性化消费的需求能力。在重塑制造业竞争优势的进程中，技术技能积累与创新是建立现代制造业体系的内在基础，也成为加强职业教育经济功能的重要维度。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》强调要强化职业教育的技术技能积累作用。《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》提出将高职院校打造成技术技能积累的重要资源集聚地。因此，以助推产业结构升级为目的，为企业形成核心技术能力和竞争优势提供所需要的技术技能供给是新时期高职院校服务经济社会发展的政策期待和历史使命。
　　3.终身教育发展要求高职院校扩大教育机会供给的有效途径。科技进步和竞争性的劳动力市场使得个人在学校教育期间获得的知识和技能很快过时，终身教育和继续教育越来越符合经济发展的需要，能够使企业保持就业水平和提高竞争力，也为个人提供知识和技能更新、职务晋升的可能性。终身教育还要求职业教育为“学业失败者”、处于社会边缘或不利环境的群体提供受教育机会，帮助他们更好地融入劳动力市场和社会中。《教育2030行动框架》强调，到2030年，要确保所有人能够平等地获得职业技术教育和培训，目的是显著增加就业人数和用于就业创业的相关技能，即每个人都应有不断更新其工作技能、认知技能和可转移技能的教育机会。
　　高职教育因具有经济与教育的双重属性和鲜明的区域特色，在促进社会要素的公平流动和缩小城乡经济发展差距方面发挥着重要的杠杆作用，显著提高了劳动力人均受教育年限和高等教育毛入学率。据统计，2014届高职毕业生中有91%的学生为家庭第一代大学生，2011—2016届高职毕业生中家庭背景为“农民与农民工”的比例已达到50%以上，高职院校成为承载大众化高等教育任务的主要教育机构和农村生源接受高等教育的重要途径。全民终身学习需求的持续增加要求高职院校不断扩大教育机会供给，从单纯地关注经济增长向更加关注教育公平和社会可持续发展转变，在实现终身教育从理论领域走进实践领域的过程中成为核心教育机构。
　　二、高职院校外部治理环境面临的现实困境
　　1.劳动力市场面对技能需求与技能供给不平衡的技术性失业问题。技术升级推动了产业升级，这必然要求劳动者的技能转换同产业技术的变化基本保持均衡，使得劳动者的供给结构适应产业转型升级的需求。《全国职业供求分析报告2001—2017年》指出，2002年以来，劳动力市场对各技术等级或专业技术职称的求人倍率均大于1，說明技术类劳动力的供给小于需求。《国家人权行动计划（2012—2015年）实施评估报告》指出，“截至2015年底，全国技能型劳动者总量是1.67亿，其中高技能人才是4501万人，占技能劳动者总人数的27.3%”②，说明非技术类或低技能劳动力供大于求的现象还比较显著。“中国劳动力市场技能缺口研究”显示，“低技能劳动力无法适应产业升级和企业发展的需要，高学历毕业生以及海归人员的工作技能却与产业需求严重脱钩，本质上是求职者的劳动力技能与岗位要求不匹配造成的供求缺口。”③