我国义务教育支出的“低保”制度困境探讨

　　一、义务教育支出存在的问题
　　
　　（一）义务教育经费严重不足，教育财政职责不明。
　　当前，我国的义务教育基本上是处于一种“低标准，瓜菜代”的状况。1994年分税制改革以后，资金较多地集中到了中央和省级政府，县乡财政收入相对比较少，并且税收很不稳定，因此，一些比较困难的县乡财政都无法保障义务教育、基础卫生保障方面所需的资金投入。2007年全国农村免义务教育学费，这使原本教育经费缺口严重的农村基层政府又增加大量新的教育债务，农村义务教育更是雪上加霜。由于没有明确各级政府在“分级办学，分级管理”中各自应承担的职责，客观上层层下放办学的权力，扭曲成了层层下放办学的责任。农村地区义务教育的办学责任和负担完全落在县、乡、村三级，村一级没有财政，乡一级是各级财政中最弱的一级，县级财政也大多是吃饭财政。这样的状况下出现了教育经费的严重不足，很难达到教育支出的最低标准。
　　（二）义务教育支出体制信息不对称。
　　义务教育支出体制存在信息不对称。在决策实践中，各级政府、学校和政府间委托——代理关系的存在，使得教育财政支出的所有权和使用权发生分离。一般来讲，委托——代理关系的建立能发挥代理人具有的信息优势，降低交易成本，提高资源的利用效率。但是由于信息的不对称，委托人和代理人的目标函数的不同，导致基本的委托——代理问题——“代理失范”。理性的代理人总是以追求自身利益最大化为目标，容易使义务教育面临经济博弈问题，有可能出现逆向选择（“上有政策、下有对策”）和道德风险（“政绩工程”、“虚假配套”）等问题。中央教育因投入信息的不准确性而导致区域间的教育发展不平衡，地方财政因这种信息失真而导致学校资金不能及时到位。加之级次多，导致中央对地方义务教育的专项支出被层层“截留”，甚至到达基层教育机构时已微乎其微。由于免义务教育学费，中央财政在义务教育预算的基础上加大对地方教育的转移支付来填补经费缺口，但却有职能部门或利益集团的自肥，加上职责不清，办事效率低，以及滥用职权，滋生教育腐败的寄生虫。
　　（三）义务教育经费面临“僧多粥少”的局面。
　　《中国教育改革和发展纲要》明确提出，到上世纪末国家财政教育支出占GDP的比重为4%，但至今未实现。我国又提出要在“十一五”规划期间教育经费达到4%。2007年，中央财政用于发展教育投入至少要达到2 630亿元，其中农村义务教育经费安排2 235亿元。现实情况下很多贫困人群承受不了的名义制定的公共产品低价政策并没有让穷人占到多少好处，富人搭便车导致这些教育支出的边际效益并没得到切实的增加。加之温家宝总理3月5日在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时说，为了促进教育发展和教育公平，将在教育部直属师范大学实行师范生免费教育，并建立相应的制度。政府将在对农村义务教育买单的同时也将为某些高等教育提供优惠政策。种种情况下，即使中央财政性教育支出这个蛋糕做得再大，由于蛋糕的分配名额却增加不少，导致义务教育所能分到的那份相对而言并没有增加。
　　
　　二、完善义务教育支出“低保”的途径
　　
　　（一）根据地方实际情况，制定不同的“低保”标准。
　　义务教育财政支出“低保”制度的关键是确立“低保”标准。对全国不同区域的财政收入情况、教育税的征收量、人均学生支出情况以及贫困地区有学习障碍的学生比例等指标的综合考量，制定出对不同地区的义务教育支出“低保”标准。在我国，教育税是用于义务教育的准税收，但教育税是以“三税”收入为税基的，以流转税的多少而定的。而我国各个地区的经济发展水平不一，商业化程度不同，教育税征收量差距很大，可满足支持义务教育的责任和要求也必然不同，例如，上海、北京经济发达地区，义务教育财政标准已达到世界发达国家水平，而贫困地区支持义务教育的能力很有限，现有的“低保”标准自然很低，所以应综合考虑区域间各种对义务教育影响的因素，对不同经济发展程度的地区实行不同的“低保”标准，国家财政在这种标准下对地方教育支出采取相机抉择的政策，争取进一步提高西部贫困地区的“低保”标准。
　　（二）增加义务教育的经费投入，完善经费保障机制。
　　义务教育财政“低保”的实现和完善的关键在于政府财政投入是否到位。继续加大中央的转移支付、专项资金的投入力度，要及时到位。明确各级地方政府投入的责任，特别是省级政府的责任，对自己所要承担义务教育经费做到专款专用，及时将款项下拨到地方教育。县级财政是义务教育支出的承担主体，应该保证足额的教育经费投入到本地的义务教育中；除此外，可根据实际需要和义务教育发展进度适当增加对义务教育支出的财政支付力度，如在原有的“三税”教育税的计税依据上可增加新的税基，同时可根据“三税”各自的税率来重新提高教育税的税率，而不应一律用3%的税率来征收教育税，这样所征收到的教育税才更能满足地方的教育经费支出；快速地发展义务教育，在增加财政性教育经费投入的同时，应该调动各种主体投资义务教育的积极性，多渠道筹措教育经费。
　　（三）合理分配支出，优化支出结构，保障均衡发展。
　　政府义务教育投入的理念可以概括为：一是政府对义务教育投入负有义务，并且尽可能达到全免费的投入水平；二是政府对义务教育投入要达到均衡，实现义务教育公平的目的。然而，各个地区经济和教育发展水平不同，在整个义务教育体系中，农村及贫困地区的义务教育是最为薄弱的，主要体现在教育投入和师资的匮乏。有些地方因为资源有限，没有资金改进硬件设施和拖欠教师工资。面对这样的境况发展义务教育，更应从贫困地区的义务教育抓起，完善中央转移支付制度，将更多的教育投入向贫困地区倾斜，加大对这些地区的投入，尽快使农村与城市义务教育同步发展；同时要优化政府教育支出的资本结构，优化教育基建费、教育工资经费及教育科研之间的比例关系。通过对整个教育的需求原则和效率原则的分析，做到合理分配支出，中央和地方财政不仅要优化好义务教育内部资金结构，而且还应分配好义务教育与高等教育及中等教育间的资金比例，高等教育市场化，强化基础教育、义务教育。
　　（四）加大支出的透明度，防治教育腐败。
　　义务教育财政支出中各级政府的信息不对称容易导致支出逆向选择和道德风险问题，一方面需要不断完善义务教育财政支出委托代理链条；另一方面需要我们通过各种途径有效地防治信息不对称所带来的问题。首先，各级财政应该公布该地区义务教育财政性支出，财政部门、教育部门督促各类学校建立健全学校收费公示制度，使各种支出数据透明化，克服信息的不对称；进一步健全对学校收费资金收支的监督检查制度，一方面加强对各类学校收费资金的日常监督检查；另一方面将学校收费资金纳入年度稽查范围。上一级财政要加强对下次财政性教育收支情况的监督，辅之以社会和相关的执法机关的监督来共同预防教育腐败。其次，执法部门应该加强严惩机制，严厉惩处教育腐败案件，健全法制，提高查处腐败的效率，提高腐败行为的成本，将其恶劣影响降到最低。
　　（作者单位：南康市审计局、江西省赣南师范学院）