中国农村义务教育财权事权困境及思考

　　摘要：教育历来是关系国计民生的大事，农村教育尤其是农村义务教育近年来更是备受关注，从农村义务教育经费保障问题入手，通过分析各级政府尤其是作为农村义务教育主体的县级政府所承担的事权责任与其财政收支现状，实证中国现行以县为主的农村义务教育经费保障体系，并就该体制实施过程中存在的问题提出建议。
　　关键词：中国；农村；义务教育；财权事权
　　中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2009）07-0043-02
　　
　　引言
　　
　　义务教育是由国家法律规定，由政府实施的，对适龄儿童进行的强制性基础性教育制度，是具有一定的消费非排他性，同时又具有消费竞争性的准公共物品。因为教育是准公共产品，就存在教育成本分担问题，政府既可以实行完全政府负担的政策，也可以大部分成本由政府负担，个人承担小部分成本的政策，具体取决于政府财力。
　　中国从1994年起正是实行分税制，规范了政府间的财政分配关系。调动了各级政府理财积极性，但是也出现了各级政府间事权与财权不对等等问题，反映在农村义务教育即出现各级政府的财政收入与对义务教育的投入比重不合理，教育经费缺口弥补困难，政府间的经费投入责任划分不明确等问题。
　　
　　一、中国农村义务教育体系及经费管理分析
　　
　　1.各级政府事权范围：分级管理，以县为主。2001 年全国基础教育工作会议明确提出基础教育管理体制“实行在国务院领导下， 由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”[1]2002年5月，国务院办公厅发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步强调了县级政府对农村义务教育负有主要责任，并且较为具体地规定和划分了中央和地方各级政府的投资责任。2005年11月，国务院发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，《通知》要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分布组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。根据相关规定，教职工工资、新增校舍建设和改造资金、购置图书仪器等维持学校基本运转的管理责任主要由县级政府承担，中央主要投入以转移性支付形式负责各种政策性的转型补助。县级政府作为教育管理工作的主要承担者，其教育经费支出主要有个人部分、公用部分、基建支出。其中，个人部分包括：基本工资，补助工资（含民师补助），其他工资，职工福利费，社会保障费，奖贷助学金；公用部分包括公务费，业务费，设备购置费，修缮费，业务招待费，其他费用；基建费用中包括自筹基建支出部分。因此在整个义务教育体系中，县级政府的管理对保障基本教学秩序，维持正常教学水平具有重要意义。
　　2.各级政府财力比较：中央强，地方弱。如前所述，根据中国国情和政策法规，“实行在国务院领导下， 由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”政府作为农村义务教育投入主体，依据中国税收体制、征税范围不同导致政府可用财力不同，对农村义务教育的支持力度也有较大区别。
　　分税制实施后，县乡级财力被削弱，对义务教育的投入能力大不如前，与此同时，县乡级政府对农村义务教育的责任即县乡级政府的事权不减反增。以2001年中央与各级地方政府可用财力作对比，中央和省级政府用县乡级1.37倍的财力负担的人口却只有县乡级总人口的2.2%，无论是在财政总量还是人均可用财力上，中央和省级政府都占据了明显的优势（见下表）。
　　
　　中央财政居于明显的优势地位，县乡财政可用财力不足，但是按照中国现行的义务教育责任范围划分来看，县乡级政府却是农村义务教育主要责任主体，出现中央政府与地方各级政府间财政实力与教育责任倒挂的现象。
　　3.经费瓶颈：经常性经费增长缓慢，投入结构不合理。义务教育经常性经费是指学校用于教师工资、公务费等日常教育经费，由于地区差异的存在，中国中西部农村中小学普遍存在经常性教育经费短缺的现象。
　　2000年起，中国实施农村税费改革，即取消按农民人均纯收入一定比例征收的乡统筹费， 取消现行按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡村两级办学经费（农村教育事业费附加） ，取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费、筹资及政府性基金[3]。中国政府义务教育拨款增长率约为同期GDP的一倍多，但仍然存在 “教育经费快速上涨，而义务教育经费相对停滞”的矛盾现象。
　　
　　二、对中国现行模式的思考
　　
　　根据有关调查研究的统计资料显示：由于中国公共教育投资在中等教育和高等教育中的分配比例均高于世界平均水平， 也高于发展中国家的平均水平，而初等教育的投资比例却偏低[4]。
　　农村义务教育的责任主体是县乡级地方政府，履行统发教职工工资，筹措新增校舍建设和改造资金，购置图书仪器等维持学校正常运行的重要职能。根据中国现行的分税制体制，中央财政实力具有绝对优势，而中国现行的农村义务教育经费保障体系中作为农村义务教育的投入主体的县乡级政府，却以微弱的财政能力承担着重大的事权责任，按目前流行的通俗说法，就是出现“小马拉大车”的尴尬困境。
　　同时，我们也应看到近几年来各级政府特别是中央和省级政府在增加教育投入上采取了很多措施。如政府通过转移性支出进行调节等。此外，由于中央政府对三农问题的高度重视，义务教育发展状况已经成为衡量地方官员政绩和升迁的重要指标，困境局面也正在逐步改善。除了政府目前正在进行的改善措施外，笔者认为，还可以从以下方面考虑困境出路：
　　1.增加中央政府财政总支出倾斜。据教育的实证研究分析，基础教育的社会边际收益大于个人的边际收益，而高等教育的社会边际收益低于其个人边际收益。因此，政府的教育支出应更多的用于发展基础教育方面，以促进社会总福利的增加[5]。各类教育对经济增长均有一定的促进作用， 但在现阶段， 无论是从各级教育投资还是从各级教育有效劳动力来考察， 初等教育对经济增长的贡献潜力最大， 说明初等教育能产生最大的经济效益， 结合初等教育巨大的非经济效益， 则无论从公平角度， 还是从经济角度考虑， 都为中国义务教育的实施作了肯定的评价， 也为今后制定有效的教育投资分配政策提供了导向， 即中国在今后的社会经济发展中， 在各级教育的投资分配结构上， 应加大义务教育的投资比重。
　　2.细分各级政府事权，提高管理体制重心。农村义务教育问题根源是中央与地方间、各级政府间的财权与事权的矛盾，为了保证财政政策的连续性和稳定性，要彻底改变分税制的预算管理体制以解决财权困境是不可取的，但是可以对中央与地方财权在分税制体系下进行适当调整，切实履行“以支定收”的原则，适当提高事权重心。各级政府应当在“由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”的体制下进一步细分责任，分清各级政府间的事权责任。同时注重区域差异，协调地区间的教育公平。中央和省级政府要共同负责对困难县进行专项资金补助，对中央提供的各项义务教育专项补助，省、市财政应按照一定比例提供配套资金。由于分税制以及农民减收导致农村财政缩水、事权责任过重造成的收支财政缺口，导致的县级财政无力全额负担的中小学公用经费和教职工工资部分，省财政应当积极弥补县乡级财政，以提高农村义务教育财政支出重心，承担起原本转嫁到农民身上的义务教育负担。
　　3.保障义务教育资金效用的最大化。各级政府要切实履行各自责任，尤其是作为日常教育秩序维持者的县乡级政府部门应当注重财政资金的运用效率，将基础教育经费全部实行预算统编，优化资源配置，提高农村基础教育财政支出使用效益和加强农村基础教育财政资金管理。
　　4.建立健全农村义务教育财政转移机制。中央政府在加大财政性教育经费支出的同时，也要加强对下拨资金的监管力度，确保财政资金尤其是转移性财政支出能顺利到位，防止资金被用于非教育事业。鉴于中国幅员辽阔、地区间经济发展水平和政府财力差异巨大、政府管理水平总体来说还比较低的特点，可采取如下方式： 义务教育经费预算单列，即义务教育经费必须足额列入预算，县级政府建立全面需求预算，地（市）、省、中央财政建立义务教育财政转移支付预算；采用“因素法”确定本县义务教育经费的标准支出需求和标准收入，进而确定需要上级政府转移支付的经费数量； 建立县级义务教育收支缺口弥补的责任制度，对县级政府无力负担的义务教育经费需求，上级政府应该足额弥补，并列入各自的预算，地（市）、省、中央要明确各自分担的责任，其中，省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任[6]。
　　
　　参考文献：
　　[1]国务院关于基础教育改革与发展的决定（2001-05-29）[R].国发[2001]21号.
　　[2]胡延品.政府财力分配与义务教育经费负担主体困境分析[J].教育与经济，2003，（4）.
　　[3]廖楚晖.加大农村教育的财政倾斜[J].经济问题探索，2005，（2）.
　　[4]庄.中国公共教育投资分配结构的统计分析[J].科学学与科学技术管理，2007，（1）.
　　[5]朱长新，王艳丽，李金清.促进农村义务教育发展的财政对策研究[J].市场周刊:研究版，2005，（4）.
　　[6]罗丹.试论农村公共教育的供给现状与对策[J].当代教育论坛:学科教育研究，2007，（2）.
　　[责任编辑吴高君]