美国私立高校财政资助分类管理制度的变迁及启示

　　摘 要 在社会经济和高等教育的发展、政府和私立高校的利益诉求、非正式制度的影响下，美国非营利性私立高校财政资助制度变迁从以强制性制度为主，逐渐转变为以诱致性制度为主；营利性私立高校财政资助制度变迁则以诱致性制度为主，强制性制度为辅。财政资助制度的变迁为私立高校带来了经济收益，为社会带来了公共利益。借鉴其经验，中国民办高校财政资助制度应当明确相关利益主体及其职责；细化并落实非营利性民办高校财政资助制度相关政策，合理界定政府对其管辖范围；改善并保障营利性民办高校的经费筹措环境。
　　关键词 制度变迁；私立高校；财政资助；分类管理
　　[中图分类号] F810.453 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）05-0092-06
　　制度是一种用于约束和规范主体利益或个人行为的规则，新旧制度的改革与替代过程可被称为制度变迁。美国私立高校财政资助的制度变迁，是指在特定经济社会背景下，新的私立高校财政资助政策对旧有相关政策不断地替代过程。在这个过程中，基于美国经济不同时期的不同变化，为了满足变迁主体的利益诉求，私立高校财政政策被逐渐完善，财政资助分类管理被逐步实施。然而，美国高等教育分权制决定了各州政府的私立高校财政资助政策存在差异性，联邦政府只能通过法律、政策资助等方式影响私立大学发展。故本文将基于制度变迁理论，从宏观层面上分析美国私立高校财政资助分类管理制度变迁的历程、类型、影响因素、成效及启示。
　　一、美国私立高校财政资助分类管理制度变迁的历程
　　17世纪至19世纪初，美国高校办学体制尚未有明确分类。但依据如今的高校分类标准，当时的美国高等教育以非营利性私立高校为主，财政资助渠道单一。美国分权体制形成后，宪法将高等教育划为州政府的管辖范围，高校财政资助政策由州立法机关规定，高等院校资助资金也由州政府提供。此时，受到美国经济状况的限制，所有高校都能够获得州政府的财政资助。然而，联邦政府对高等教育宏观控制权的期望，致使政府希望将部分私立高校改为公立高校。然而，1819年的达特茅斯学院案判定州政府无权更改私立高校的办学属性，保障了私立高校的办学自主权。该案件推动了公私立高校划分标准的形成，转变了政府对高等教育的资助模式，使美国私立学院自1824年起不再享受政府资助。19世纪中期，美国农业经济崛起，农业科技急需发展。1862年，《莫里尔法案》在此背景下被通过。该法案规定公、私立高校均能获得联邦政府的“赠地资助”，享受同等拨款、合同等其他优惠。同期，营利性私立高校如公司学院也获得了发展。这类高校主要进行成人教育和职业教育，并未被政府纳入高等教育体系。营利性私立院校的出现为私立高校财政资助分类管理制度的产生提供了前提条件。
　　19世纪70年代，工业革命使美国对技术型人才的需求急剧增长，对工程教育和职业教育的要求进一步提高，私立高校在政府支持下迅速发展。美国政府连续出台多项政策法案，意在形成联邦和州政府共建高等教育的制度模式。在此背景下，高等教育认证体系和绩效拨款制度逐步形成，私立高校的财政支持力度大幅上涨。二战后，基于对退伍军人的安置和战备科技的需求，高等教育急剧扩张，大学科研资助体系和大学生资助体系开始逐步发展。1958年《国防教育法》及1965年《高等教育法》的出台，均加大了联邦政府对高等教育的资助力度。其规定将长期为公、私立高校提供多种形式的财政资助，包括高校设施资助、项目补助、学生资助等。1972年《高等教育修正案》设立的佩尔助学金及1978年《中等收入学生助学法案》，规定所有学生均可申请贷款资助，令联邦政府可以通过加大学生资助的方式间接对私立高校进行财政支持。州政府和联邦政府开始共同参与高等教育管理，形成多渠道财政资助制度，为私立高校创造了良好的政策背景。同一时期，部分营利性私立高校通过了高等教育认证，获得了学位授予權。营利性私立高校的办学层次不断提升，开始逐步融入高等教育体系。私立高等教育体系开始呈现多样化的特点，其财政资助政策开始出现分类管理趋势。
　　20世纪70年代，美国经济危机爆发，政府开始缩减私立高校财政经费，并在高等教育领域引入市场机制。非营利性私立高校发展受阻，被迫开始寻求其他经费筹措渠道。营利性私立高校运用其以往在公立、非营利性私立高校发展挤压下积累的经验，利用自身属性优势，获得了迅速发展。大量营利性私立高校在这一时期取得了高等教育认证，营利性私立高校这类特殊的教学机构被正式纳入高等教育体系。联邦政府根据“禁止分配原则”，对私立高校类型进行了划分，将不把扣除成本之后净收入分给学校建立者、捐助者、成员的为非营利私立高校，不受这一限制的是营利性私立高校。在这一划分依据下，私立高校财政资助逐步开始实行分类管理。结合《高等教育法》《非营利法人示范法》《国内税收法》中相关条例，营利性私立高校作为企业法人，需要按照企业标准进行纳税，可以按企业模式经营，如通过上市筹措资金等。这类高校无权获得政府科研资助、社会捐赠，但有权获得个人投资，合同收入①和学生资助；非营利性私立高校作为学校法人，具有纯公益性的特点，其所得盈利必须用于学校自身发展。这类院校可以获得社会捐赠、科研资助、学生资助、基础设施建设资助、合同项目资助以及免税优惠等。
　　二、美国私立高校财政资助分类管理制度变迁的类型
　　美国高等教育发展的时间较长，相关社会经济背景的变化具备复杂性，使私立高校财政资助政策在不同历史时期，表现出不同的制度变迁类型。即便在同一时期，私立高校财政资助政策也可能会兼具不同制度变迁类型的特点。林毅夫依据制度变迁的主体，将制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者是指个人或群体在响应获利机会时自发倡导或组织实现的制度变迁，后者是指由政府行政命令和法律强制推行和实施的制度变迁。纵观美国私立高校财政资助分类管理制度变迁历程，诱致性制度变迁和强制性制度变迁的特点均显现在不同时间节点。从宏观层面上分析，依据分类管理的不同划分主体，私立高校财政资助制度变迁类型可被归为以下几种。