中央与地方公共政策供给对学前教育事业发展的影响

　　[摘要]中央政府是学前教育宏观政策的决策者，对学前教育事业的发展起着方向引导和整体性规划的作用，而地方政府及教育主管部门既是国家教育政策的执行者，也是地方区域性教育政策的制定者。当前我国中央政府在学前教育政策供给上已初步形成一个相对完整的系统，促使并保障我国学前教育事业走上了法制化与科学化的发展轨道，但已有政策法规一般出台年代较为久远，不能适应幼儿教育改革与发展的新形势，无法解决不断出现的新问题。在此宏观政策背景下，在坚持“地方负责、分级管理”的管理体制下，地方政府应积极发挥主动性，根据当地实际情况因地制宜、因时而动地制订和完善本地学前教育政策法规。如中山市政府根据中央政策精神，准确定位本地幼儿教育事业发展目标、进一步强化市政府在幼教事业发展中的责任、积极推进当地幼儿园所标准化建设工作、规范和发展0～3岁早期教育、稳定和优化幼儿教师队伍，使中山市学前教育事业取得了可喜成绩，不过其进一步发展需解决的重要问题仍然需要中央政府出台宏观指导性政策，予以明示。可见，在公共教育政策的制定与执行中需要中央政府与地方政府各司其职、各尽其责，才能保证学前教育事业持续健康发展。
　　[关键词]国家引导；地方负责；学前教育；政策供给
　　
　　公共政策是指国家机关或者执政党制定的旨在解决某个问题的权威性行为准则，公共政策的有效制定和执行对于国家和社会的发展具有非常重要的作用。“一个国家、一个社会只有具备完善的公共政策，才能实行科学、有效的公共管理。”教育政策作为公共政策的重要组成部分，“是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育内外关系所规定的行动依据和准则”。纵观我国当前的学前教育政策，其作为政府实现学前教育目标和任务的行动依据和准则，直接作用和影响着政府的行为，并保障着我国学前教育事业的健康发展。鉴于政府在学前教育政策的制定和执行中扮演着重要的角色，研究政府如何通过公共教育政策的制定与实行实现学前教育资源的有效供给，以此来加强对学前教育事业的管理和调控，就成为教育决策者和研究者应当关注的重大问题。本文以中山市为例，探讨了中央与地方政府公共政策供给对地方学前教育事业发展的重要影响，以期厘清中央与地方政府在学前教育事业发展中各自应扮演的角色与发挥的作用。
　　
　　一、我国中央政府学前教育政策供给现状及地方政府应发挥的作用
　　
　　政府是公共政策制定的主体。中央政府与地方政府在公共教育政策制定和执行过程中彼此之间存在特殊的关系，并承担着不同的职责。总体来说，中央政府是宏观政策的制定者，对学前教育事业的发展提出方向引导和整体性规划；地方政府及教育主管部门既是国家教育政策的执行者，也是地方区域性教育政策的制定者。
　　
　　(一)当前中央政府学前教育政策供给现状及其存在的局限性
　　近年来，由中央政府出台的对当前学前教育事业发展有重要影响的政策主要包括：
　　第一，关于幼儿园依法办园的行政法规。1989年国家教委颁布了《幼儿园工作规程(试行)》(以下简称《规程》)以及《幼儿园管理条例》(以下简称《条例》)。《规程》规定了幼儿园招生编班、保教工作、办园条件、教职工、经费、管理等各方面工作要求；《条例》确立了幼儿教育事业管理体制、办园体制、园长资格等方面的依据。这两条行政法规的出台使我国幼儿教育开始走上依法治教的轨道。
　　第二，关于幼儿园办园条件和人员编制的规章制度。1987年城乡建设环境保护部、国家教委联合颁布《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，对托儿所、幼儿园的建筑设计进行规定，以保证托幼机构在安全、卫生和使用功能等方面符合特定要求。同年，劳动人事部、国家教委联合颁布《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》，规定了幼儿园班级规模、教职工定员。1992年国家教委颁布《幼儿园玩教具配备目录》，对不同社会经济水平地区幼儿园的玩教具配备提出指导，以落实《规程》的有关要求。
　　第三，关于指导幼儿园教育的政策性文件。2001年教育部颁布《幼儿园教育指导纲要(试行)》，“将我国幼儿教育长期以来，特别是贯彻《规程》以来的行之有效的教育、观念、方法、措施、经验等等，以法规的形式固定下来”，对幼儿教育的内容与要求、组织与实施、教育评价等工作提出了纲领性、方向性的指导。
　　第四，关于幼儿教育改革与发展方面的指导性文件。2003年教育部、中央编办等10个部门联合出台了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)，提出了2003年至2007年幼儿教育的发展目标、政府各部门应履行的管理职责、素质教育、师资队伍建设等方面的指导意见。
　　综上所述，目前我国学前教育政策已经形成了一个相对完整的系统，有力地推动了我国幼儿教育走上法制化和科学化的发展轨道，确保我国学前教育事业取得了一定的成绩。但通过分析，我们也发现上述政策存在着一定的局限性，主要体现为已有政策法规出台年代较为久远，不能及时适应幼儿教育改革与发展的新形势，无法解决学前教育发展中出现的新问题，某些方面甚至还存在政策缺位的现象。例如，目前幼儿园体制改革、幼儿教师编制等仍然缺乏保障机制和政策，致使现有的幼儿园教师编制、工资、医疗、培训等问题一直没有得到很好的解决。又如《规程》虽在1996年进行了修订，但是距今也过去了十几年，我国多元化办园体制格局已日渐形成，大批民办幼儿园、农民工幼儿园的涌现既使我国学前教育得到了新的发展，但也产生了不少新的问题，现有的学前教育政策法规都未能针对这些新问题新情况作出新的调整或修正，也就不能及时有效地指导和规范当前迅速发展变化的学前教育实践。
　　
　　(二)地方政府在学前教育政策供给中应当承担的角色与作用
　　国家层面的政策是宏观性、引导性的，在执行政策和具体管理时需要地方政府履行职责，并结合地方实际，积极探索相应的实施机制，同时地方政府的相关反馈和意见也为中央政府下一步完善政策供给提供了坚实的基础。可见，地方政府在学前教育政策供给中应当体现更大的主动性。
　　事实上，我国在教育领域一直实行地方负责、分级管理的管理体制。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》就明确提出基础教育实行“地方负责，分级管理”的管理体制。建立这一体制的目的在于充分调动地方发展教育的积极性，扩大社会对教育的参与，使基础教育发展能够从当地社会、经济发展的实际需要出发。1987年，中央政府颁发《关于明确幼儿教育事业发展领导管理职责分工请示》，规定幼儿教育事业“必须在政府统一领导下，实行‘地方负责，分级管理’和‘有关部门分工负责的原则”’，并明确了教育、卫生、计划、财政、劳动人事、城乡建设、环境保护及轻工、纺织、商业等各部门的职责分工。这有利于调动地方和各部门管理幼儿教育工作的积极性，理顺各种关系，加强对幼儿教育事业的领导和管理。2003年，国务院办公厅转发了由教育部牵头，中央编办、国家计委、财政部、卫生部等各部门和单位会签的《指导意见》，进一步明确了“坚持实行地方负责、分级管理和有关