财政分权与各级政府的教育责任

　　摘要　在财政分权体制下，由于地方政府的GDP增长率偏好和对地方政府“用手”和“用脚”投票机制的缺失。导致地方和中央政府的教育支出行为存在较大差异，且省级和县级政府的教育支出行为具有很强的同质性。财政分权导致地方政府减少教育支出比例，但伴随财权的下放，中央政府会增加教育支出比例。县级政府基本履行了对小学教育的供给责任。中央政府基本履行了对高等教育的供给责任。中学教育是中央、省级和县级政府一致重视的教育阶段。
　　关键词　财政分权；各级政府；教育责任
　　中图分类号　F810.453　文献标识码　A　文章编号　1005-2674-(2009)10-0043-04
　　
　　影响我国教育经费支出比重较低的首要原因是国家财政总支出的水平…，但深层次的理由在于各级政府缺乏对增加教育支出的激励。原因可归纳为两点：(1)中央政府受制于财政支出总规模和“刚性”支出项目的影响，教育支出总体水平不高；(2)由于西方主流财政分权理论所依托的“用手”和“用脚”投票机制在中国并不成立，财政分权不能激励地方政府增加包括教育在内的公共品或准公共品的供给。
　　在已有研究基础上，本文试图在以下两个方面有所贡献：(1)从中央、省和县三级政府的视角，同时分析政府教育支出比例的影响因素；(2)从不同层次学生规模的视角，分析各级政府对不同层次教育供给责任的履行情况。
　　
　　一、财政分权与教育供给责任：一个理论背景
　　
　　主流财政分权理论认为，联邦制下的财政分权通过选举机制和退出机制，促使地方政府更加关注居民的需求，提供最优的税收和公共产品的组合，竞争将激励地方政府不断采取措施改善公共品的供给。一般认为，我国改革开放以来的经济发展得益于财政分权带来的激励效应，不少研究也发现财政分权导致了地方政府对公共品投入的减少。导致西方国家和中国财政分权对公共品投入影响差异的原因在于建立在联邦制基础上的主流财政分权理论，在中国其适用基础有所不同。同时，学界对财政分权对中央政府行为的影响缺少关注。中国财政体制安排的演化内生于中央政府的放权历程。伴随着中央政府的放权，我国的总财政收入和中央政府的财政收入都显著增加。因此，决定中央政府各项目支出水平的因素取决于：一是政府对经济增长和民生水平的偏好；--是教育经费支出与“刚性”较强的支出的竞争性比较。
　　本文关注的是政府对各层次教育责任的履行，总体而言，我国教育管理体制改革经历了从集权到分权的演进过程。目前，各级政府的教育责任看起来比较清晰：县级政府的责任主要是基础教育；省级政府投入的重点是高等教育和一些专项经费；中央政府投入重点也是高等教育和专项教育经费，特别是通过财政转移支付，对西部地区的农村义务教育经费给予倾斜。基于数据的可获得性，结合本文针对的时期(对于县和省级政府是2001～2006年，对于中央政府是1952～2006年)，提出如下假设：
　　假设1：财政分权指数对省级政府的教育支出比例具有负的影响。
　　在委任制的背景下，地方政府更重视“硬性”公共品的投入。
　　假设2：小学、初中的学生规模与县级政府教育支出比例具有稳定的正向关系。
　　在2001～2006年，小学和初中教育的供给责任主要在县级政府，这是因为从2001年到2005年，我国实施的是“以县为主”的管理体制。假设2的逻辑内涵是，一级政府对某个层次教育责任的履行体现在持续和稳定的对某个层次教育的经费投入，且伴随着学生规模的变动而变动。
　　假设3：在2001～2006年，学前、高中、中职教育学生规模与省级和县级政府的教育支出比例变动的关系不定。
　　在2001～2006年，学前教育、高中教育和中等职业教育的经费投入并没有明确的制度规定，无论对省政府还是县级政府而言，缺少有效的制度约束。
　　假设4：在2001～2006年，大学教育学生规模与省级政府的教育支出比例具有稳定的正向关系。
　　在2001～2006年，高等教育实施扩招政策，高等教育的举办责任从1999年起主要划归省级政府。
　　假设5：在1952～2006年，大学教育学生规模与中央政府的教育支出比例具有稳定的正向关系。
　　因在1952～2006年的绝大部分时期，高等教育基本上完全由政府来供给，90年代以后才开始实施成本分担机制和管理体制变革。
　　假设6：在1952～2006年，小学和中学教育学生规模与中央政府的教育支出比例的变动关系不定。
　　从全国范围来看，在1952～2006年，基础教育政策基本上处于变动当中，且基础教育的供给责任在1980年以后主要由地方政府承担，但中央政府又通过各种形式对地方政府提供基础教育专项补助。因此，小学和中学教育学生规模对中央政府教育支出比例的影响无法预期。
　　
　　二、变量选取与实证分析
　　
　　由于数据来源的限制④，本文区分了两类情况：一是对于县和省级政府，选取的是2001～2006年的相关数据，其中县级以浙江省各县为例，省级数据选取的是全国31个省市的数据。二是对于中央政府，选取的是1952～2006年的相关数据。
　　
　　1　变量选取
　　三级政府的被解释变量都为教育支出占财政收入的百分比，用此变量取代教育支出占财政支出的百分比，能更准确地反映一级政府对教育的支付意愿。
　　本文的关键解释变量为各层次教育在校生规模。基于省级政府的分析，解释变量还包括财政分权指数。按照国际上通用的方法，把财政分权定义为一个省的人均财政支出占人均总财政支出的百分比。基于中央政府的分析，解释变量还包括财政分权指数和“刚性”支出项目。这里的财政分权指数用于度量中央政府向地方政府下放财政权力的强度。本文用地方政府在整个财政中支配能力的大小来度量1952—2006年地方政府所享有的财权，采用的指标是地方财政支出占总财政支出的百分比。“刚性”支出项目一般指国防经费和行政管理费，但在1952-2006年，国防经费在某些年份由于受战争等因素的影响，波动较大，所以选取行政管理费作为代表“刚性”支出项目的变量。
　　控制变量有人均GDP、人口数。引人人均GDP是为了观察经济发展水平是否能提高教育投入比例。引人人口总数的目的是度量教育的供给成本随着人口数的变化而表现出的是规模不经济或规模经济。
　　
　　2　基于县级政府教育支出比例影响因素的分析
　　因浙江省在2000年左右进行了较大规模的县级规划调整，所以样本的起始时间为2001年。同时，在具体分析时，去除了杭州市和各地级市区的样本，原因在于各市市区的样本中包含有大学在校生人数，而大学主要是部属或省属，其经费来源不依托县级政府；并且，县级政府的同质性更强。最后的样本包含了57个县(含县级市)，观测值为342个。
　　在具体分析时，所有数据取自然对数，采用Hausman检验来判断是采用固定效应还是随机效应模型。因中等职业教育在校生和中学在校生人数有0值的样本，对于中等职业教育和中学在校生人数一律取