高房价的成因及其法律抑制对策

　　[摘要]对于高房价产生的原因及抑制对策问题，可以从财政分权的角度进行解析。文章通过解析力图表明，高房价的产生一定程度上渊源于体制失灵，而财政分权是诱发体制失灵的一个基本原因；运用经济法的制度构建改革和完善我国财政分权制是从根本上抑制目前高房价的有效手段。
　　[关键词]高房价；体制失灵；财政分权；经济法
　　[作者简介]胡光志，重庆大学法学院教授，博士生导师；邓世缘，重庆大学法学院07级本科生，重庆，400030。
　　[中图分类号]F293.30　[文献标识码]A　[文章编号]1004-4434(2011)02-0145-07
　　
　　近年来，我国房价整体上处于居高不下的状态。本文以财政分权为视角，从法律和体制层面解读高房价产生的原因及抑制对策，试图说明经济法对治理高房价的重要价值。
　　
　　一、高房价背后的体制失灵
　　
　　萨缪尔森说：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”体制失灵则是政府失灵的一种表现，它包括体制内的冲突、内耗，体制的无法运作以及体制的自我异化等。当前，伴随着支持房价“土政策”的推行以及抑制高房价宏观调控政策效果欠佳，体制失灵已经从某些地方政府身上得到了充分展现，成为高房价形成的重要因素。
　　
　　(一)横向垄断——推动房价上涨
　　当前的房价主要由四个要素构成：建设费用、土地价格、开发商利润和政府税费。在这种房价结构中，地价和政府税费占有相当大的比重。据全国工商联房地产商会调查，房地产开发总费用支出的一半，通过税费与土地出让金流向政府。其中，地价房价比逐年增高，成为支持高房价的“中流砥柱”。据国土资源部的数据显示，2005年以来，我国地价占房价的比例逐年增加，2009年，我国居住地价房价比均值为31.29％，在部分城市已超过50％。另一方面，税费在房价中占了不小的比重。我国现阶段涉及房地产的税种有12项之多，涉及房地产的收费多达50项，两者共计62项。加之目前出现的重复收费以及征收过头税的状况，我国目前税费房价比在部分项目上已达30％到40％。可见地价与税费给了高房价较大的支撑，在高房价的形成过程中起到了举足轻重的作用。而这两个要素功能的发挥，与某些地方政府的幕后推动有着密切的关联。
　　就地价而言，一些地方政府主要利用其在土地一级市场的垄断地位来推动地价进而直接抬高房价。2002年以来，我国实行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》。在招拍挂的过程中，由于地方政府处于垄断地位，土地底价的确定和一定时期内土地供给量的多少，都直接受制于地方政府的调制行为。而当前，为了增加地方的财政收入，这些地方政府一方面根据土地市场供需状况，尽量抬高底价；另一方面则是直接调整土地市场的供需结构，通过“非饱和政策”使土地供不应求。为了获得土地，房地产商相互竞争，地价便在竞争中不断上涨。最终，“竞争力量有助于使机会成本最大化”，竞价后的高地价作为住房的销售成本，通过高房价转嫁给消费者。
　　就税费而言，个别地方政府主要通过抬高税基以及行政收费的方式来间接抬高房价。当下，出于区域经济竞争的压力，地方政府把城市经营和建设作为自己一项重要职责。面对经营城市的负担和建设资金的瓶颈，个别地方政府选择把房地产作为公共投资资金筹集的“聚宝盆”。这些地方政府通过抬高地价来推动房地产业发展，提高涉房税收的税基，增加税收收入的同时，又通过对房地产业进行行政收费来筹措建设资金。最终，高额的税费作为交易费用分摊到各项成本中，并转化为房价的组成部分，促进高房价的形成。
　　
　　(二)纵向博弈——削弱调控绩效
　　面对着居高不下的房价，国务院出台了一系列包括土地政策、财政政策以及货币政策在内的紧缩性宏观调控政策，然而，在个别地方政府的消极应对下，这一系列抑制高房价的宏观调控政策因得不到有效贯彻而达不到预期的效果。
　　就土地政策而言，国务院相继出台了一系列土地政策来严控土地供给，以期通过抬高房地产业的准入门槛来抑制高房价。然而，这一紧缩性政策被个别地方政府异化为“扩张性”政策，成为这些地方政府通过压缩土地供给量来抬高地价进而推动房价的“尚方宝剑”。
　　就财政政策和货币政策而言，国务院实行稳健的财政政策和紧缩性的货币政策，以期通过抑制购房需求来改变房价过高的困境。然而，在某些地方政府消极对待下，这一系列刚性的紧缩性政策逐渐演变为柔性的地方调控细则。这些柔性的配套措施不仅对高房价的解决鲜有益处，而且在一定程度上打击了中央政府的权威，加大了日后宏观调控的难度。
　　可见，高房价的形成渊源于体制失灵。而体制失灵，则集中体现为经济法对地方政府的制约不力。当前，作为经济法中克服体制失灵手段的财政分权，因其在一定程度上体现为对地方政府的约束不力，从而对制度固有功能的发挥产生消极影响，成为诱发体制失灵的一个基本动因。这在财政分权体制运转的过程中得到了充分的体现。
　　
　　二、财政分权对体制失灵的影响
　　
　　著名的“诺斯悖论”，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”，揭示了国家行为的矛盾性：国家一方面要界定和形成有效率的产权结构保证社会总产出的扩大；另一方面又要通过垄断利益最大化增加自己的收入，“在统治者最大程度增加其租金的所有制结构同减少交易费用和鼓励经济增长的有效率的制度之间，一直存在着紧张关系”。在如此两难的境况下，倘若国家为了扩大垄断利益界定强化自身权力的产权结构，市场绩效则会随之降低；反之，若是国家为了促进经济增长界定有效率的产权结构，自身的垄断利益则会随之减少。财政分权作为公共产品产权结构，本质上是中央与地方的财政权划分体系。在此制度框架下，因政府利益的突显，尤其是地方政府利益的相对独立化，而使得分权制度固有功能的发挥受到了一定程度上的制约，从而促发个别地方政府追求自身利益(常常为“政绩”)最大化，进而淡化政府的公共职能和目标，从而给整个市场的效率带来负面效应。上文所提的横向上的地方垄断以及纵向上(经济调控中)的“上有政策下有对策”即是典型的例证。
　　
　　1994年，出于集中国家的财力和加强宏观调控的考虑，国务院推行了集权式分税制财政分权制度。而集权式的分配模式影响了其固有功能的发挥，诱发了经济法上的“二元结构”的不均衡，促使个别地方政府通过调制和博弈来抬高房价。而房价上涨，意味着宏观调控效果的削弱以及分税制目标的不完全实现，因而强化国务院对分税制的推行。分税制推行力度的加强，反而带来这些地方政府新一轮抬高房价的调制与博弈。国务院和这些地方政府在房价背后的长期博弈，使得财政分权逐渐成为诱发体制失灵的一个重要原因(如图1)。在这套制度性的公共经济运行模式中，财政分权因