防止学生“隐性流失”法制策略分析

　　义务教育阶段学生“稳性流失”的具体形式大致有以下几种：一是异地转学，原户籍学校记载学生在暂住地就读，而暂住地学校的记录则为学生回原籍就读，两处均无法核实;二是外出务工，学生因家庭困难或个人厌学而终止学业，外出务工，并且地址不详，造成流失;三是擅自辍学，学生在不办理任何手续的情况下，自行辍学，终止学业，甚至去向不明;四是长期休学，学生以健康状况不佳等为由，长期休学，往往在规定时间内不能复学而被校方取消学籍;五是本地转学，为求减轻学习上的压力，在没有完成初中学业的情况下，转入成人中专就读。
　　义务教育阶段学生的流失除上述情况外，也往往不同程度地存在着学校的影响，如有的学校为提高升学率等原因对学生及其家长施加种种压力而导致学生流失.
　　教育现代化的主要标志之一是教育的法制化。依法治教是实现教育现代化目标的基本手段。从教育法制的高度分析，义务教育阶段学生“隐性流失”是与教育法制的要求严重背离的。
　　九年义务教育具有法律规定性。对适龄儿童、少年实行九年义务教育是我国的基本教育制度之一，是教育法制的重要方面，这在我国的有关教育法律、法规和政策文件中早有明确规定。《义务教育法》第2条规定：“国家实行九年义务教育。”第4条又进一步要求“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”为在我国推行九年义务教育提供了基本的法律依据。1995年9月1日起施行的《教育法》更以教育法律的最高权威为九年义务教育提供了根本的法律保障。其第18条规定：“国家实行九年义务教育制度。”同时，对相应的基本权利义务关系作了具体的规定：
　　活龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。”1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》作为我国教育跨世纪的指导性文件，明确指出九十年代我国教育发展的具体目标之一是在全国基本普及九年义务教育。为此，政府、社会、家长要认真履行自己的义务，保证适龄儿童、少年入学，防止学生辍学。
　　在九年义务教育中，各主体之间必然要结成一定的关系，但这种关系并非一般的社会关系，而是以教育法律规范的存在为前提，在教育法律规范调整各主体的行为过程中形成的法律关系。随着仪务教育法》的施行，我国就已经出现了这种特定的法律关系。然而时至今日，许多教育工作者和家长、学生对此仍没有一个明确的认识。
　　另外，流动人口子女，尤其是进城务工人员子女义务教育阶段的“隐性流失”，亦不容忽视。解决好流动人口子女的义务教育问题，关系民族素质的提高和社会的发展进步，也是流入地区各级人民政府应尽的责任。国务院《关于基础教育改革和发展的决定》明确指出：“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”
　　总之，义务教育阶段学生“隐性流失”绝不是单纯的教育现象，在国家一再倡导“依法治教”的今天，应从健全社会主义教育法制的高度，对此予以足够的重视。
　　义务教育阶段学生“隐性流失”的出现有其深刻的社会和历史根源，要根本解决这个问题，需要全社会的综合治理。这里仅从以下3个方面作些探讨。
　　1.转变观念。
　　各级政府教育行政部门要从素质教育的大背景出发，切实转变办学思想，牢固树立提高全民素质的观念，努力实施素质教育。坚决纠正以往片面追求升学率的倾向，不能给学校下达升学指标，单纯以升学率的高低评价学校的办学水平，奖惩教师。要建立全面、客观、公正、科学的教育教学评价体系，把办学方向引导到摒弃应试教育、实施素质教育的轨道上来。学校也要坚持正确的办学方向，认真落实“两全”，让每一位受教育者都能树立起学习的信心，学有所得、学有所长，充分发掘出自身的“闪光点”，成为社会所需要的具有健全人格的劳动者。
　　2.完善制度。
　　国家对九年义务教育的法制建设是十分重视的。继《义务教育法》之后，陆续颁布了《教育法》、《教师法》、《义务教育法实施细则》、《未成年人保护法》等法律法规。教育部《小学管理规程》、《初中管理规程》和《普及义务教育评估验收暂行办法》等规章也相继出台。各地也加强了义务教育地方性法规和规章的建设。这一切都标志着我国教育法制在不断完善。
　　但是，相关教育法制的不足仍然存在，特别是地方教育行政法规性文件与九年义务教育制度的衔接还有不尽严谨之處，既定的九年义务教育制度在执行过程中也有一定的随意性和欠科学的地方。譬如，九年义务教育规定学生不允许留级，但不少学校还有一定数量的留级生。又如，目前存在着学生转学无接收学校和无上级教育行政部门签章的情况，以致转学生的实际去向难以确切掌握，为学生的假转学真流失客观上提供了可乘之机。再如，按目前的规定，学生在1～2年休学期间，所在学校保留学生学籍，而休学的结果往往是学校不知学生去向，学籍管理起不到应有的作用，有明显的制度上的漏洞。可见，有关的教育教学制度要进一步完善，特别要加强学籍管理，使其更严密，更科学，更规范。例如可以对学籍管理进行信息化处理，把每个学生在省、市、区、学校的档案编成同一个学号，以便跟踪其去向。加强转学的严格审批制度及接受转学的回执制度。
　　对依法治教不力者的责任处理也应做到有法可依，有法必依。《义务教育法实施细则》在“罚则”中对行政处分的适用范围规定了7条，并表明了相应的归责条件和责任性质。但同时又规定“由地方人民政府或者有关部门依照管理权限对有关责任人员给予行政处分”。不仅行政责任制裁措施不具体，赋予行政执法机关较大的自由裁量权，而且难以确定实施制裁的具体部门，操作起来有一定难度。应制定具体的惩处规定，例如建立举报、通报制度，对流失率超过一定比例的法定代表人（校长）、贵任人（教务主任）、直接责任人班主任、教师）或违法的家长，规定承担责任的方式和具体责任，使惩处真正落到实处。
　　3.强化督导。
　　普及九年义务教育，一方面要完善有关制度、法规，另一方面必须强化对教育法律法规实施的监督。社会主义法制的基本精神之一便是加强法律监督。法律失去监督，便必然滋生“执法不严、违法不究”现象，严重影响法律的尊严，这比没有法律还要可怕。
　　1986年，在仪务教育法》颁布的同时，国务院批准重新设置教育督导机构，规定教育督导的任务是对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。这表明教育督导有督政、督教、督学的多向性和监督、检查、评估、指导的多层次性。1986年国务院办公厅第69号文件《关于实施义务教育法的若干问题的意见》第34条中规定：“国家和地方逐步建立基础教育督学（视导）机构，负责对全国或本地区范围内义务教育的实施进行全面的视察、督促和指导，并协同当地人民政府处理有关实施义务教育的各项问题。”1992年由国务院批准的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第35条规定;“县级以上各级人民政府应当建立对实施义务教育的工作进行监督、指导、检查的制度。”可见，教育督导既是政府对教育尤其是对义务教育管理的行政行为，也是教育执法、监督行为，在“普九”中具有保驾护航的作用。
　　义务教育阶段学生的‘隐性流失”有着复杂的社会背景，其产生既有学校的原因，也有家庭、社会组织和政府的原因。消除这种现象，单纯依靠教育行政管理部门、学校的力量是不够的，必须强化政府的教育督导，使这三种力量得以整合，形成教育体制内法律管制的合力。实践证明，这是一项切实可行的措施。