农村义务教育基本价值追求的政策表达

　　摘要：公平、质量和效率是新时期中国农村义务教育发展的基本价值追求。从学术层面上看，公平、质量和效率的内涵得到了比较一致的学术表达，但从政策层面看，公平、质量和效率内涵的政策表达还很不充分。农村义务教育政策的价值追求应体现“有质量的公平”、“有效能的质量”和“有人性的效率”三重观照。“有质量的公平”要完成三大政策任务：资源配置对象的“广覆盖”、资源配置制度的“一体化”和资源配置结果的“均等化”。“有效能的质量”应实现学校输入要素的“充分有效”、学校转化过程的“联动实效”和学校输出结果的“全面增效”三大政策目标。“有人性的效率”应研究学校布局的适度规模、教育质量的综合治理和教师工资的结构改革。
　　关键词：农村义务教育；基本价值追求；政策表达；有质量的公平；有效能的质量；有人性的效率
　　中图分类号：G640　文献标识码：A　文章编号：1671－6124(2011)05－0041－07
　　
　　义务教育是政府以法律形式规定的、运用公共资源统一实施的、保障所有适龄儿童少年都必须接受的教育，普及、免费和强迫是义务教育的内在政策诉求。近年来，在党和政府的高度重视下，农村义务教育有了长足的发展。西部地区“两基”攻坚计划顺利实现，农村义务教育经费保障机制初步确立，农村“特岗教师”计划连续实施，农村率先实现免费义务教育。农村义务教育在成功地实现了由“人民办”向“政府办”的历史跨越后，又面临由“有学上”向“上好学”的战略转型。因此，公平、质量和效率便成为中国未来农村义务教育发展的基本价值追求。应该说，公平、质量和效率问题已经得到较为一致的学术表达，但还没有得到理想的政策表达。所谓义务教育基本价值追求的政策表达就是权力部门为实现义务教育公平、质量和效率目标而在资源配置、主体动力激发和问责监控上所作出的制度安排。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年》明确提出了“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作方针和“提高义务教育质量”、“推进义务教育均衡发展”的政策目标。那么，农村义务教育基本价值追求应该作怎样的政策表达呢?本文拟就此问题做一个抛砖引玉的探讨。
　　
　　一、有质量的公平：农村义务教育发展的伦理关怀
　　
　　义务教育是最基本的公共服务，具有极强的公益性和对政府的依赖性。进入新世纪以来，党和政府高度重视农村义务教育发展，出台了一系列“把农村教育放在重要地位”的有助于农村义务教育全面普及和全面保障的政策，推进了农村义务教育的快速健康发展。但是，由于受城乡二元制度格局的惯性影响，农村义务教育，特别是中西部地区的农村义务教育办学基础仍然十分薄弱，许多学校无法开足开齐课程、无法配足配齐合格教师、无法保足保齐最基本的办学条件。农村外语、音乐、体育、美术和信息技术等学科教师严重不足，部分学校无法正常开设国家规定的课程。许多农村教师所学专业与所教学科不对口，教师入职时的第一学历偏低，大量不合格的教师退不出，而正规的师范大学毕业生又进不去，制度性矛盾十分突出。“两免一补”政策虽然惠及了亿万乡村百姓，但并没有惠及到农村学校。截止2009年，农村小学办学条件达标率除体育运动场馆面积一项外均低于50％，与城市相比办学条件达标率最低相差15个百分点，最高相差55个百分点(见
　　
　　在城镇化进程中，农村义务教育阶段学生面临的公平问题，表面上看是机会问题，实质上却是质量问题。近10多年来，随着计划生育政策效果的初步显现，农村学龄儿童数量急剧减少。全国小学在校生总数由1999年的13547.96万人下降到2009年的10071.47万人，10年净减少3476.49万人，其中98.33％发生在农村。生源锐减导致乡村小学越来越小，教育质量越来越低。据东北师范大学农村教育研究所的测试显示。不足250人的小规模小学的教学质量显著低于大规模小学的教学质量。小规模小学的语文平均成绩为59.2分，数学为29.1分，而大规模小学则为65.5分和37.9分。由于对乡村小学低劣教育质量状况的不满，一些有条件的家庭开始通过“以足投票”的方式送孩子进城读书。部分村民的“以足投票”行为又动摇了整个村庄对村小的信心，结果出现了村小“自然消失”的现象。同时，地方政府出于“为农民办好事、办实事”的动机，也强制性地撤并了一些生源相对较少的学校，导致学生上学距离普遍变远，方便就近的入学机会丧失。为了获得“有质量的教育”，农村学生不得不花费额外的交通、住宿等货币化成本和时间、精力等非货币化成本，到远离家庭的地方读书。无论是小规模村小的低质量，还是远距离上学的高成本，都可能诱发新的辍学问题。因为村小的低质量会导致孩子转入下一学段时出现学习困难，学生“听不懂、跟不上、学不会”往往又会引发厌学，而长期厌学却被强制要求“陪学”，导致的则是学生“恨学校、恨老师、恨书本”的反教育行为。离学校远的学生，大多数家庭比较困难，但又不得不为免费后的义务教育承担远远超出政府免除额度的经费负担，他们是农村义务教育新的边缘弱势群体，因而也成了潜在的辍学群体。
　　党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段……进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是十七届三中全会对新形势下推动农村改革发展提出的根本要求，是具有重大创新价值的发展战略。构建城乡义务教育一体化新格局，推动农村义务教育学校资源配置的均等化，是“有质量的教育公平”政策的基本表达。当前，我国城乡义务教育服务均等化不仅面临当下资源配置水平的差距，还面临着历史上形成的累积性的服务差距，更面临着差距背后的体制和机制障碍。这意味着，要实现“有质量的教育公平”就必须完成三大政策任务：资源配置对象的“广覆盖”、资源配置制度的“一体化”、资源配置结果的“均等化”。
　　
　　1.城乡义务教育资源配置对象的“广覆盖”
　　广覆盖是将义务教育资源配置的对象覆盖到城乡的每一所学校，缩小校际之间的办学条件差距，实现城乡义务教育的均衡发展。虽然我们已经初步实现了城乡义务教育的全部免费、让每一个孩子都有学上的“上学全覆盖”目标，但是城乡义务教育学校在基本设施、办学条件、师资力量、所获得的财政投入和社会资源方面还存在较大差距，让每一所学校都成为合格学校的“办学全覆盖”目标还远远没有实现。即使在“上学全覆盖”方面，问题也还没有得到完全解决：西部地区还有42个县尚未普及九年义务教育，进城务工人员随迁子女的就学权益还没有得到充分保障，农村贫困地区和民族地区的女童就学问题还存在一定的障碍，农村初中生辍学问题还没有得到完全消除，农村义务教育的实际升学率和完成率还不高。同时，我们还要解决城镇化进程中由于学校布局调整引致的学