高等教育财政支出的合理化

　　摘 要：高等教育财政投入对于发展高等教育事业具有重要意义。我国高等教育与经济发展相对脱节，投入不足，不同类型、区域院校差距大，拨款机制存在问题。通过借鉴国外经验，并立足我国国情，提出相应的财政支出合理化建议，即发展经济，推进教育投资主体、渠道多元化；行政、法制双管齐下，公平与效率兼顾；建立健全合理有效的拨款机制；减少高校数量。
　　关键词：高等教育；财政支出；问题；应对策略
　　中图分类号：F812.45 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）16-0089-03
　　党的十六大以来，我国高等教育取得了显著的进展。教育财政支出不断增长，高校学生规模不断扩大。但在高等教育迅速发展的同时，在不同程度上也存在一些问题，例如高等教育经费来源不足，不同地区发展不均衡，重复投入，资金浪费等。针对这些问题，通过对我国高等教育财政支出的经费来源、拨款模式、监督机制这几方面的研究，可以更深刻地理解我国高等教育财政支出的现状，并对如何改进现存的弊病，提高资金使用率，促进高等教育的效率与公平，提高高等教育教育水平，向教育大国、教育强国迈进有重要的指导意义。
　　一、经费、差异、拨款机制是我国高等教育财政支出的软肋
　　（一）经费总量不足，来源渠道单一限制高校收入
　　由Eviews得到，1997—2011年高等教育经费与GDP的相关系数为0.995727。高等教育财政支出的总量（绝对额）和相对量（占财政支出、GDP的比例）均有较大增长。但高等教育财政支出占教育财政支出的比例仍然不高，教育财政支出也未达到国家曾提出的占GDP的4%这一目标。且高等院校的经费来源渠道单一，主要依靠政府拨款，故高等教育财政支出的不足就更加制约了高校的收入来源。
　　（二）区域发展不均衡削弱了教育的公平性，制约高等教育总体发展
　　将每十万人口高等学校平均在校生数作为衡量指标，东部发达城市，如北京、上海等甚至出现了明显的负增长，中西部地区发展迅速，各地区的高等教育经费也出现了类似的变化，且中西部教育投资效率明显高于东部。但各地区间高等教育经费的绝对差距和相对差距仍较大。东部的高等院校无论从数量、规模、还有得到的教育经费都显著高于西部。其次，中央财政收入占财政收入显著提升，并占据了大部分，但其教育经费支出比重却在下降[1]。这与下面提到的未建立切实可行的中央财政转移支付制度有关。
　　（三）单一的拨款机制致使高校恶性竞争，资金利用率不高
　　我国的高等教育拨款机制由“基数+发展”改为“综合定额+专项补助”，再到现在的“基本支出预算+项目支出预算”。基本支出预算是为解决高校正常运转、完成日常工作任务所需的经费，这部分经费的拨款模式以现行财政拨款模式为主；项目支出预算是解决学校的大型修缮和某些专项业务活动而发生的支出，可按项目拨款实行项目管理[2]。由于我国高等教育财政拨款标准主要依据高校规模，导向单一，未引入多参数拨款机制，未将投资效率、发展需求等考虑在内，导致各高校盲目扩大规模，教育质量却未见提高。且教育经费使用效率较低。据教育部统计，我国高校20%以上的仪器设备闲置，大型科研设施利用率低于15%[3]。
　　二、国际经验借鉴
　　针对我国存在的高等教育经费投入不足、区域发展不均衡、拨款机制单一化、效率低下等问题。本文参考美国、法国、日本等国的拨款经验，提出了关于我国高等教育财政支出改进的一些建议。
　　（一）经费来源多元化
　　我们了解到无论是美国、法国，还是日本，其高等教育的经费来源都较为广泛。例如，美国高等教育经费的构成有政府拨款、学生学杂费、提供咨询及科研服务等获得的收入、企业及校友的捐赠等。法国实行的是高等教育中央集权制，国家拨款是高校的主要来源，但自20世纪80年代以来，高等学校的私人投资开始增加，其经费来源也趋向多元化。日本在二战后高等教育有了快速的发展，这种高速的发展，得益于多元化的经费筹措体制。无论国立、公立还是私立高等教育，财政收入主要由政府拨款、学费、校产收入、捐款、科研收入构成。
　　（二）高校差距可控
　　美国采用分权管理缩小不同区域、类型的高校差距。联邦政府的拨款主要是对学生的资助以及科研拨款，而且不分公私立高校。州政府对高校拨款主要是教学拨款以及一部分科研拨款和少量的学生资助，州政府通过立法、行政等方式加强对财政拨款的监督。
　　（三）拨款机制合理化
　　1978 年，美国田纳西州把绩效拨款机制引入了高等教育拨款方式中。由田纳西州高教委员会根据一些指标对高校进行绩效评估， 评估成绩优秀的学校可得到更多拨款。这种拨款方法充分考虑了效益因素，把高校的评估结果与拨款挂钩，是非常合理的拨款方式。而墨西哥采取追加补贴的拨款方式鼓励了高校之间的竞争，有效促进了教学质量和科研水平的提高。
　　三、我国高等教育财政支出现存问题的应对策略
　　（一） 发展经济，实施经费来源渠道多元化
　　首先，我国应继续大力发展经济、增加财政收支，为高等教育提供雄厚资本。立足于我国现阶段的国情，多元经济主体和经济决策主体并存的格局决定了教育投资主体的多元化，根据教育成本分担理论，政府的财政支出仍应担任主要角色，可通过增收教育税、发行教育彩票等方式增加高等教育财政支出。学生负担的学杂费比重也应逐渐提高，并鼓励家庭教育投资，国家也可提供相应的助学贷款，为目前经济拮据、但未来有巨大回报潜力的学生提供受教育的机会。其次，高校应提高融资能力，通过社会捐助等方式进行社会融资，以及通过与企业、金融机构合作等方式直接通过市场融资。
　　（二）行政、法制双管齐下，公平与效率兼顾
　　首先，我国高等教育财政支出财权、事权不统一，故应逐步将财权事权都统一交与教育部，财政部只负责提供资金支持。同时，应建立有效的转移支付手段，对高等教育经费相对缺乏的中西部地区加大扶持力度。对不同类型的高校、学科实行适当的财政倾斜，增加对应用型高校、基础科研及冷门学科的补贴，而非一味在以市场为导向的科研上耗费巨大投入。此外，强化政府财政投入的法律保障，制定科学的高等教育财政支出的法律规范体系，严格审批我国高等教育财政支出的执行程序。法规体系方面，应完善高等教育财政支出的立法工作，完善预算、转移支付制度；执行方面，应推行高等教育政府问责机制，促进内控机制与法律制裁的有机结合。
　　（三）建立健全合理有效的拨款机制
　　首先，采用适当的拨款方式，引入市场竞争机制并适当考虑绩效因素，使用多参数公式拨款，充分考虑学生数、教职工数、科研成果等参数。其次，可采取协商拨款，中央政府与大学之间引进协商谈判机制，由政府与高校之间签订合同，完成一定的科研任务。但考虑到协商拨款存在的人为因素较多，容易出现暗箱操作，故应以多参数公式拨款为主，辅以协商拨款。最后，形成拨款的监督、评估和问责机制，使高等教育财政支出公开、透明。可以设立专门负责教育财政监管的部门，比如教育部门专设的监管机构以及各学校的自身监管机构等。
　　（四） 减少高校数量
　　事实上，我国高等教育发展面临的一个很大的困难就是高等教育经费不足。中国现存有2 000多所高校，而教育水平教育规模远远领先于我们的美国，目前也不过有3 000多所高校。我国1 202所本科院校中，2001年以后建立的就有678所，建校时间不足十六年的本科院校占了全部本科院校的55.6%。可见，中国的高等教育还处在盲目扩招的阶段，而这种阶段已经导致了僧多粥少，竞争性不高，效率低下的问题。中国的高等教育应该逐渐走出这个阶段，且已到了该走出这个阶段的时候。我们应该从表面的繁荣走向对内在品质的要求。
　　因此，首先，政府应通过对学校的综合评价，适当地删减一批资金占用巨大，教育科研水平低下的“僵尸学校”。其次，从源头上减少高校招生人数。这就需要引导家长和学生转变传统的观念：只有上大学才有出息。每个人的禀赋不同，有的人是科研型人才，有的人是实践型人才，只有选择适合自己的道路才是明智的。
　　另外，政府适当加大对职业院校的扶持与规范，这也是对从源头上减少高等院校人数方法的补充。总之，对高等院校和职业院校进行精简，减少财政拨款的压力，增加各院校之间的竞争性，从而为各院校的发展提供动力，更为就业市场减少压力。