民办高校章程建设研究

　　摘 要： 由于章程的制定是为了合法成立、合法存续，而并非是为了改革与发展，因此，民办高校的章程多流于形式，缺乏现代大学制度的核心要素。完善大学章程是民办高校守正创新、科学发展的保障。相对于公办高校，民办高校因办学资金来源的私人性与单一化决定了市场化因素对其影响更大，而民办体制的制度环境及因此形成的特殊性，也使得民办高校在办学活动中会遭遇到更多的困扰，更需要有一个承载着现代大学制度的章程。明确的办学方向和发展原则，清晰的办学定位和稳定的发展路径，科学的内部治理结构和严谨的程序，正是大学章程的价值所在。基于章程的法律地位和作用，民办高校的章程建设应该遵循合法性原则，体现改革原则，力求自主原则。
　　关键词： 民办高校；大学章程；现代大学制度
　　中图分类号： G648.7 文献标识码： A 文章编号： 1673-8381（2013）03-0041-07
　　大学章程是上承国家教育法律法规，下启学校规章制度的自治性文件，是现代大学制度的载体，是高等院校依法治校的基本准则。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）将“加强章程建设，完善治理结构”作为建设现代大学制度的重要目标。此后，学界对大学章程的研究迅速升温，但相关研究集中于公办高校章程，对于民办高校章程的研究却“门可罗雀”。即使是2012年1月教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）也主要是针对公办高校的。由于办学体制及法律依据的不同，使得民办高校章程与公办高校相比，具有许多独特性。已是三分天下有其一的民办高校不仅要面向社会举办“高教”，同样也要建设现代大学制度，而且，由于其历史发展积淀的负面因素以及与公办高校不同的“民办”特征，章程建设显得更为重要。鉴于制定章程是民办高校设立的必备条件之一，因此，与多数公办高校章程缺位的情况不同，民办高校都是“有章可依”的。但从现代大学制度的视角审视民办高校章程，可以说，章程在民办高校的治理、发展中并未起到应有的作用。因此，研讨民办高校章程建设，至为必要。
　　一、 民办高校章程存在的问题
　　（一） 章程多流于形式，缺乏执行力
　　章程是规范政府、社会以及大学内部各权力主体参与大学管理的重要手段，是校内其他所有规章制度的统领。根据有关法律规定，民办高校成立的必备条件之一，就是必须制定章程以明确举办者以及办学者、管理者的权责关系，若章程不合要求则不予审批。鉴此，不少地方教育行政部门都制定了民办学校章程示范文本（以下统称为“章程示范文本”），如辽宁、安徽、广州、宜宾等省市，旨在为民办学校制定章程提供范例，要求民办学校制定的章程，“应当包括章程示范文本中所列全部条款，此外，也可以根据实际情况作适当补充”。如是，从形式上看，民办高校具备了“一校一章”，但在实际效果上，多数民办高校的章程只是作为成立和年检时合法存续的必备条件而存在，并没有真正成为民办高校依法治校的根本性依据，只是一个“搁在抽屉里”且不够成熟的文件，未起到“大学宪章”的作用。换言之，民办高校在制定、实施管理制度或者是处理办学活动中涉及的内外部关系和问题时，大多都不会想到还有个章程，也不会去看看章程是如何规定的，而是按照惯性思维或以往经验去做。大学章程作为法律规范与高校制度的衔接，极具实体意义，其特定功用未能有效发挥，既与章程本身不完善有关，也与民办高校“掌门人”及管理者依法治校的意识不足有关，还与民办高校外部制度环境中法治不足有关。同时，后两个方面的不足又成为了章程本身不完善的重要原因。
　　（二） 章程多千篇一律，缺乏个性
　　章程制订的动力来源，在很大程度上决定着章程的内容与实施。由于章程的制定是为了合法成立、合法存续，而并非是为了改革与发展，因此，民办高校章程的制定大多是在地方教育行政管理部门提供的“章程示范文本”上“填空”而成。据笔者调查，多数民办高校章程存在着内容空洞，表述抽象，雷同严重，缺乏个性等问题。也就是说，章程脱离实际，既没有在管理机构设置、管理方式、管理文化上体现出民办高校发展中形成的个性特点，也没有体现出民办高校的办学特色。章程的这种同一化，在一定程度上导致了民办高校发展目标的趋同性，实质上折射着民办高校对于现代大学制度的理性思考不足，未能将制定章程视为建设现代大学的自觉行为与主动选择。事实上，起步并发展于市场经济的民办高校，在求生存求发展的过程中，对于办学理念或多或少有自己独特的见解，办学定位和办学类型也相对较为明确，并力求在某一学科上形成自己的特色与优势，在管理上也形成了一套适合自己的模式。但由于教育行政部门在管理中未体现出对章程的尊重与重视，体现办学定位、思路、理念和发展战略等的章程，其制定的必要性与可能性几近失却，作为民办高校组织规程和办学规则的章程实质上只是政府相关政策、条令等的具体化。同时，由于对章程的性质与意义理解不到位，民办高校缺乏完善章程的自觉性和推动力，未能理性梳理、提炼归纳自己在办学过程中形成的办学理念与路径选择，并将其写进章程。
　　（三） 章程内容缺乏现代大学制度的核心要素
　　完善而有效的大学章程是现代大学制度的载体，“加强章程建设”可谓“建设现代大学制度”的重大举措。适应知识经济时代，由“社会边缘走向社会中心”的现代大学，以学术自治与学术自由为根基。为确保这一根基，需要平衡政府与大学的管理关系，协调社会与大学的利益关系，规范大学与大学间的分工协作关系。因此，现代大学制度拥有丰富的内涵和外延，轴心是大学自治、学术自由、专家治校、教授治学、民主管理，载体就是大学章程这一校内最高规范性文件。然而，静观各地出台的“章程示范文本”及以此为蓝本“填空”而成的民办高校章程，可以说，还远未能成为现代大学制度的载体。无论是大学自治、学术自由，还是专家治校、教授治学、民主管理，其前提必然有两个：一是外部办学自主权的依法赋予；二是内部法人治理结构的完善，行政权与学术权的分离与平衡。但无论是现行法律还是“章程示范文本”，在民办高校决策机构设置、议事规则及与行政的关系、行政组织与学术组织的关系等基本问题上，不仅缺乏具体规范，甚至连框架也未搭建完整。