中部地区地方高校债务风险化解的思路与对策

　　中部地区的地方高校是我国地方高校债务风险的主体。化解中部地区的地方高校债务风险，应遵循既要立足现在，更要着眼长远的化解思路，实行从严控制新开工项目和新增贷款产生，把短期商业银行贷款置换成为中长期银行贷款，中央、地方政府共担债务部分偿还责任，在符合规定的前提下稳妥推进高校土地置换，通过提高学校资源利用效率筹集债务偿还资金，从拓宽投融资渠道着手构建债务风险防范长效机制等具体对策。
　　[关键词]中部地区：地方高校：债务风险
　　[中图分类号]F062 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2011)05-0215-06
　　罗序斌(1981—)，男，教育部人文社会科学重点研究基地南昌大学中国中部经济发展研究中心研究员，博士，主要研究方向为区域经济、人力资源开发与科技管理：郑克强(1949—)，男，教育部人文社会科学重点研究基地南昌大学中国中部经济发展研究中心主任，研究员、博士生导师，主要研究方向为公共事务管理、人力资源管理与科技管理。(江西南昌 330047)
　　本文为教育部2007年人文社会科学研究规划基金项目“地方高校新区建设债务风险的化解途径及对策研究”(项目批准号:07JA630002)的阶段性成果。
　　
　　地方高校是我国高校债务风险的主体。据调研结果表明，截止到2007年末，全国地方普通高校银行贷款总额为2 113亿，占全国普通高校银行贷款的78.6%，平均每所地方普通高校银行贷款达到了1.4亿元。①其中，中部地区的地方高校面临的债务风险最大，主要表现为:一是债务规模大。截止到2007年末，中部地区地方普通高校债务总体规模平均达到了97.58亿元，而东部地区仅为84.51亿元，西部和东北地区更少，平均分别为37.67亿元和7.68亿元。二是债务负担重。2007年，中部地区地方普通高校教育经费收入平均为83.01亿元，大大低于东部地区的125.09亿元，也低于东北地区的86.42亿元，仅高于西部地区的41.17亿元。但是，就教育经费收入负担银行贷款的系数来看，2007年中部地区的地方高校负担最重，负担系数达到了1.18：西部地区次之，为0.92：随后是东北地区，为0.89：而经济发达的东部地区负担最轻，负担系数仅只有0.68。为此，我们应高度重视中部地方高校债务风险的化解工作，因其化解成功与否将会直接影响我国高校债务风险化解的全局。基于此，我们认为必须要以科学发展观为指导，遵循中央、地方和高校共同分担、公平公正和标本兼治的基本原则：按照既要立足现在，更要着眼长远的化解思路，制定可操作性强的措施，切实推进中部地方高校债务风险的化解工作。本文主要从以下六个方面进行探讨。
　　
　　一、从严控制高校新开工项目和新增贷款的产生
　　
　　从严控制新开工项目可从政府和高校两个层面进行。从政府层面，一是建立严格的高校新开工项目审批制度。对于那些简单粗放型的基建项目一律不予批准：对于那些不符合规定及未履行相关程序而擅自开工建设的项目，要坚决责令停止建设、限期整改。二是强化对新开工项目的监督检查。各高校不得擅自提高项目建设的标准和突破计划投资规模，所有在期限内未完工且未落实资金来源的项目不得开工建设。从高校层面，一是结合学校发展规划和实际财力，强化新开工项目的论证。二是对确需建设的新开工项目要实行事前、事中和事后经济责任制，明确相关单位和个人的责任。
　　在从严控制高校新开工项目的同时，要严格控制新增贷款的产生。一是严把新增贷款审核关。主管部门要全面了解高校当前债务规模及偿还状况，对新增贷款的必要性、可行性及风险性充分论证，严格把关。对尚未还清贷款的高校原则上一律停止新增贷款，坚决制止高校举新债还旧债行为。二是建立债务情况动态监控机制，对已超出偿债能力、财务风险达到预警线的高校，主管部门要及时发出告诫，并要求高校调整建设规划、停止对外举债：而对那些仍无视风险、继续举债盲目扩大规模的高校，可通过暂停财政专项资金申请资格等方式进行严肃处理。三是强化金融机构在高校新增贷款中的风险意识，落实贷款责任制，严格制止商业银行不良竞争引起的随意放贷行为。
　　
　　二、把短期的商业银行贷款置换成为中长期的银行贷款
　　
　　地方高校的银行贷款有两个显著特点:一是银行贷款多用于学校新校区建设中的土地购买，教学楼、学生宿舍、学生食堂、实验室、图书馆、体育场馆等基础设施的建造，这些项目往往资金需求量大，见效慢，收益低，成本回收周期长：二是贷款偿还期限和贷款项目严重脱节，短期贷款比例高，中长期贷款比例低，还款期限过于集中。在这两者的双重作用下，中部地区地方高校短期还贷压力相当大。为了缓解这种压力，中部各省可以采取债务结构重组的办法，把学校的短期商业银行贷款置换成中长期银行贷款(简称“短改长”)，优化债务偿还的期限结构，分散过于集中的债务压力。
　　目前，实施“短改长”的形式主要有以下两种:一是利用政策性银行的中长期贷款置换商业银行的短期贷款。政策性银行置换商业银行贷款在理论上是具有可行性的。[1](P25)政策性银行是为了弥补市场缺陷和失灵，由政府创立、参股或保证的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构，与高校一样是不以营利为目的。另外，政策性银行的主要业务是投资基础设施建设，因其资金实力雄厚，有能力置换地方高校新区建设中所背负的债务。比如，南昌大学利用国家开发银行贷款12亿元实施“短改长”项目获得了通过，还款的期限延长至16年。二是商业银行银团或商业银行中长期贷款置换短期商业贷款。比如，交通银行、建设银行、农业银行与江西师范大学签订协议，为其提供总额12亿元，还款期限15年的债务重组银团贷款：上海浦东发展银行与陕西省教育厅签署了协议，为陕西省高校提供15亿元的中长期贷款，用于置换高校新区建设中的短期借款，改善高校债务偿还期限结构。
　　
　　三、中央政府、地方政府共同分担债务部分偿还的责任
　　
　　对于我国地方高校的债务风险，一种颇具代表性的化解观点是主张政府统一买单。[2]但问题是:第一，东部地区由于经济发展水平高，财政实力强，有能力为地方高校债务统一买单，而对于经济相对欠发达，财力相对有限的中部地区来说，却难以承受全部买单之重。第二，教育公平的理念受到极大挑战。在贷款建设新校区过程中，确实存在盲目贷款、相互攀比建设新校区等一些不良现象：在还贷过程中，也确实发现一批有还贷能力的高校却不愿意还贷，抱着“等、靠、要”的想法，希望政府全部买单：另外，还有一些没有贷款建设新校区的高校，倘若政府统一买单，势必会影响区域、学校间的公平发展，也可能会激发更多的高校在今后做出更多非理性的决策与行为。
　　基于此，加之考虑高等教育事业具有很强的外部正效应，而且地方高校银行贷款也是为了满足扩招改善办学条件的需要，本文主张中央政府、地方政府共同分担债务部分偿还的责任。中部各省财政应安排债务化解专项资金，在认真分析和客观评估贷款高校债务状况和偿还能力的情况下对贷款高校提供适当的财政贴息，并对那些扩招任务重、对本地区经济社会发展贡献突出的高校，可以斟酌帮助偿还直接用于教学设施的部分贷款本金，其他设施的贷款则由学校来进行承担。[3]中央财政应设立地方高校债务化解专项奖励资金，并按照以下标准进行分配:一是按照中部各省地方财政一般预算安排的债务化解资金的比例来进行奖励，资金比例安排大的地区，奖励多些，相反就少些：二是按照中部各省地方高校扩招的学生数来进行奖励，扩招任务重的地区，奖励相应要多一些，相反则少些：三是按照中部各省地方高校债务化解的努力程度及债务规模的下降幅度来进行奖励，化解工作努力程度大、债务规模下降幅度明显的地区奖励要多些，相反就要少些：四是按照中部各省财力状况来进行奖励，中部经济相对欠发达的地区应奖励多些，反之则应少些。