论重金属污染防治环境标准制定的法律规制

　　[摘要]在风险社会理论视域下，环境标准的制定主要是政策选择而非科学活动。我国由于忽视环境标准制定背后的利益博弈，忽略对博弈过程进行规制，造成环境标准制定中的乱象。根据风险社会理论，考虑我国重金属污染防治环境标准制定中的现状，我国在重金属污染防治环境标准制定进路上应选择优先适用“基于风险”进路、“成本—收益分析”进路，最后适用“基于技术”进路的倒三角模式。在风险沟通模式上，应综合运用听证会模式和共识会议模式。在立法形式选择上，我国应在《重金属污染防治条例》中设专章对重金属污染防治标准制定的进路、风险沟通进行规定。
　　[关键词]重金属污染防治；环境标准；风险社会
　　[中图分类号]D922.683[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2016）03-0064-09
　　一、 问题的提出
　　近几年，我国重金属污染事件频发。据环保部统计，自2005年起，截至2014年年底，我国共发生特大重金属污染、中毒事件50多起，引发各类群体性事件近100余起，致使9054人血铅超标，1835人镉超标。其中，广西等三省的镉米事件，湖南、陕西等六省儿童血铅含量超标事件均受到社会广泛关注。在诸多重金属污染事件中，引起笔者注意的一个现象是，不少涉污企业虽达标排放，却依然引起所在地污染物总量超标，或周边居民体内重金属超过健康标准。此类现象中的典型，是发生在陕西省凤翔县的铅污染事件。2009年8月，陕西省凤翔县发生铅污染事件，当地政府公布的检测结果显示，在731名受检儿童中，有615名血铅超标。但环保部门随之提供的监测数据却显示，涉污企业东岭冶炼的废水、废气、固废水淬渣的排放均符合国家标准，该公司所在地的地下水、周边土壤和地表水铅浓度等，也均符合国家环境质量标准。为何在有环境标准且排污企业达标排放的情况下，仍会出现周围生态环境污染物浓度超标或者使当地人健康受严重威胁的情况？笔者将目光投向了重金属污染防治中的环境标准制定环节。
　　环境标准是 “国家为了防治环境污染、保证环境质量、维护生态平衡、保护人群健康，在综合考虑国内自然环境特征、社会经济条件和现有科学技术的基础上，规定环境中污染物的允许含量和污染源排放物的数量、浓度、时间和速率及其他有关的技术规范”。[1]与环境基准不同，环境标准并非是纯粹科学研究结果的等值，而是有权制定机关权衡多方利益，在客观的科学研究基础上，进行价值判断和政策选择后得出的结果。[2]在制定环境标准过程中，有权机关除了需考虑专家通过科学研究确定的环境基准，还需考虑环境标准可能带来的治理成本、产业影响。同时，公众以及相关产业从业者的意见也会影响到环境标准的制定。
　　但在我国，立法机关忽视了环境标准制定背后的利益博弈，并因此忽略对这一利益博弈过程进行必要的规制，造成环境标准制定中的乱象，致使标准制定过程中理念不清，思路混乱，风险沟通不足，各标准设定目的之间相互矛盾，环境保护与人体健康保护的双重目标无法兼顾。加之重金属污染具有累积性、富集性、难降解性等特点，相关环境标准的制定不是仅仅提出“以人类健康为中心”等理念就可以解决的，而是需要对其制定思路、制定过程进行全面的梳理和规制。为此，笔者选择风险社会理论这一视角，对重金属污染中环境标准制定问题进行探讨。
　　二、风险社会视域下的环境标准及其制定
　　在风险社会理论中，环境标准有三个层次的意义。在最为抽象的层面，环境标准是人们在治理环境风险过程中，对环境风险现实性和建构性进行协调的产物。环境标准一方面体现了环境风险对现实环境可能造成的危害，即科学研究对环境风险的客观描述（风险的现实性）；另一方面，又体现了人们对环境风险的认知和接受程度（风险的建构性）。贝克曾这样描述环境标准：“这一界线如同门槛，是必须被人们所忍耐和接受的；而界线以外则是危险状态，一定会对人类造成巨大伤害，是不应被人类所忍耐和接受的，因此也必须采取措施来防止这些物质所带来的危害越过这一界线，从而进入危险状态。”[3]从这一描述可以看到，环境标准的制定一方面遵从了风险的现实性——即所有风险都是现实存在的，但在界线之内，风险是人们必须接受的，甚至是可以被忽视的；另一方面环境标准还体现了风险的建构性——即在这一界线之外的风险，它的客观存在已经被人们所普遍认识到，也无法被人们继续忍受。在中观层面，环境标准是环境治理过程中政府介入的时点，也是政府进行环境风险规制的界限。面对环境风险时，政府一方面要认识到风险的现实性，进行风险评估，凭借科学技术判断风险存在与否及其大小。另一方面，政府还要认识到风险的建构性，及时进行风险管理和风险沟通，了解公众对风险的感知程度。政府既不能忽视公众对风险的认知和感受，增加环境风险演变成社会风险的可能性；也不能因公众的主观臆想而随意对环境风险进行规制，影响科学技术发展和市场经济自由。此时，环境标准就“形同界定出国家管制介入之时点”。[4]在微观层面，环境标准体现了风险治理过程中各方利益的博弈结果。风险现实性与建构性的二重特性，决定了政府、公众、市场、专家等多方博弈会贯穿环境标准制定的始终。因此有学者认为，“公共政策而非科学，决定了如何制定环境标准。”[5]而美国最高法院也曾在Indus. Union Dep’t v. Am. Petroleum Inst.案中指出，环境标准的制定主要是政策选择而非科学活动。[6]
　　在风险社会的视域中，环境标准的制定大致是这样一种情形，制定机关首先对环境问题进行分析，针对这些问题，归纳治理措施。在对治理措施进行评估后，基于科学证据和社会、经济、政治等因素来对制定中的环境标准进行衡量，做出适宜的选择，颁布环境标准。随后，环境标准付诸实施，而实施的过程受到来自于制定机关内部和社会公众的监督，并在此基础上围绕环境标准进行沟通。最终，制定机关根据环境标准的实施情况和社会公众意见，在一定期限内对环境标准进行修订和完善。
　　三、 风险社会视域下环境标准制定之规制