我国国防教育领导和工作体制的法律解读

　　摘要：国防教育的领导体制和工作体制决定了国防教育活动的贯彻实施，最终影响到国家的国防建设。我国《国防教育法》确立了以政府为主导、军事机关协同为基本模式和运行机制的体制。但在实践中，我国的国防教育领导体制却出现了法律责任不明确、国家国防教育工作机构的法律地位在法律上无法获得主体性认同，地方国防教育工作机构非独立性等问题。结合我国的宪政体制和国防教育的性质，应建立真正以政府为主导的国防教育领导和工作体制，在明确各级国防教育工作机构职责的同时赋予其具有权威性的职权，并在法律上明确军事机关在国防教育中的义务定位。
　　关键词：国防教育 ； 领导体制 ； 国防教育工作机构
　　中图分类号：G418 文献标识码：A 文章编号：
　　国防教育不仅是增强民族凝聚力、提高全民素质的重要途径，而且是建设强大国防的必要精神支撑，是建设和巩固国防的基础。在中国现有的制度和体制下，国防教育必须依靠一套科学合理的组织领导和工作体系才能在现实生活中得到全面正确的贯彻实施。我国《国防法》和《国防教育法》等法律、法规对国防教育领导和工作体制进行了规定，但从法理的层面看，这些规定还存在着原则性规定过强，可操作性过弱；国家和地方国防教育工作机构在法律上主体地位缺失和不独立；职责不明确等问题。因而需要结合我国现行宪政体制和行政体制进一步优化改革完善。
　　一、我国现行法律规范关于国防教育领导和工作体制的规定
　　2001年颁布的《中华人民共和国国防教育法》以1997年通过的《中华人民共和国国防法》和1995年通过的《中华人民共和国教育法》为立法依据。《教育法》仅在总则中规定了国家在受教育者中进行国防教育，并没有具体设计到国防教育实施的组织保障问题。作为我国国防领域基本法律的《国防法》对我国的国防教育领导体制作出了原则性的规定。国防法第12条规定，国务院“领导国防教育工作”，第15条规定：“地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的……国防教育工作”，此种规定明示了行政机关在国防教育中的领导权和管理权。但《国防法》第14条、第16条、第42条在肯定行政机关在国防教育中法律地位的同时，又提到了军事机关在国防教育中的管理权。第14条规定：“国务院和中央军事委员会可以根据情况召开协调会议，解决国防事务的有关问题”；第16条规定：“地方各级人民政府和驻地军事机关根据需要召开军地联席会议，协调解决本行政区域内有关国防事务的问题”；第42条规定：“国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市人民政府以及有关军事机关，应当采取措施，加强国防教育工作”。以上法律规范的规定，虽然提及行政机关和军事机关在国防教育领导体制中的地位，但对行政机关和军事机关在国防教育中的法律地位关系没有给出一个明确的界定。
　　国防教育法弥补了国防法规定的不足，初步厘定了行政机关和军事机关在我国国防教育体制中的地位关系。该法第6条规定：“国务院领导全国的国防教育工作。中央军事委员会协同国务院开展全民国防教育。”“地方各级人民政府领导本行政区域内的国防教育工作。驻地军事机关协助和支持地方人民政府开展国防教育”。从本条规定可以看出，国防教育法确立的国防教育领导体制是以政府主导、军事机关协同为基本模式和运行机制的体制。它既强调了各级人民政府在全民国防教育工作中的领导地位和主导作用，又强调了军事机关在全民国防教育工作中的协同地位。即一方面要求各级人民政府在国防教育中发挥主导作用，把开展国防教育作为一项重要的政府行为，切实履行起领导和组织国防教育工作的职能；另一方面，要求各级军事机关在国防教育中把协同地方开展国防教育活动作为自己义不容辞的责任，积极协助和支持各级人民政府做好国防教育工作。
　　在明确了国防教育的领导体制后，还必须明确应由哪一个机构具体承担组织领导全国和地方国防教育工作，此机构承担着规划、组织、指导和协调全民国防教育的功能。为了使国防教育法规定的国家国防教育工作机构落到实处，在国防教育法起草过程中，国家和军队有关部门根据加强国防教育工作的实际需要和国家机构设置必须遵循精简、统一，高效的原则，在反复协商、达成共识的基础上，形成了一个意见：国防教育与国防动员密切相关，国防教育既是平时做好国防动员准备的思想基础，也是战时政治动员的主要内容。因此，国家国防教育机构可以由国家国防动员委员会承担起领导全国国防教育工作的职能，具体工作由国防动员委员会的办事机构负责。这个意见得到国务院和中央军委的同意。[1]P16-18但在最终通过的法律文本中，却使用了“国家国防教育工作机构”这样一个抽象的概念进行了表述。国家国防教育工作机构的构建影响到了地方国防教育工作机构。在国防教育法的立法讨论中，关于地方国防教育工作机构，国防教育法表述为“县级以上地方负责国防教育工作的机构”， 而没有提及这种机构与同级地方人民政府的隶属关系。
　　根据国防教育法第30条授权，国家国防教育办公室于2006年12月公布了《全民国防教育大纲》，国防教育大纲是落实国防教育法的实施细则，是具体指导全国进行国防教育的重要文件。全民国防教育大纲细化了国防教育的原则方针、明确了国防教育的基本内容以及针对各级各类国防教育对象实施国防教育的具体措施，但并没有提及国防教育的领导和组织体制问题。
　　依据学者的统计，国防法实施十年之际，“全民国防教育蓬勃开展。全国已有27个省、市、自治区公布了国防教育条例，县以上党校和行政院校普遍开设了国防教育课程，多数高等院校和高级中学坚持开展学生军训，13000多所中小学开展了少年军校活动，20多个省、市、自治区创办了专门的国防教育报刊。许多单位把掌握和运用国防知识作为干部考核、述职的重要内容。”[2]笔者通过检索，对国防教育法实施后北京、上海、重庆、江苏、吉林、湖北、湖南、河北、贵州、山西、江西、宁夏等省、自治区、直辖市通过的国防教育地方性法规进行了认真的分析，发现关于国防教育领导体制普遍的规定是“县级以上人民政府领导本行政区域内的国防教育工作”，关于国防教育工作机构的规定或者是“县级以上国防教育工作机构是同级人民政府的国防教育工作机构”，或者是“县级以上人民政府设立国防委员会（或国防教育办公室），具体负责国防教育的日常工作，”至于国防教育委员会（或国防教育办公室）具体设置在哪个行政机关没有明确规定。