义务教育均衡发展的制度分析

　　[摘要]义务教育向均衡教育发展是新时期义务教育发展的方向。我国现阶段所实行的九年制义务教育呈非均衡发展的态势，“制度约束”是导致义务教育非均衡发展的制度性和结构性因素，必须切实保障加快推进义务教育的均衡发展。
　　[关键词]义务教育；均衡发展；制度分析
　　[作者简介]黄燕翔，中共泉州市委党校(泉州行政学院)讲师，硕士，福建泉州362000
　　[中图分类号]G62　[文献标识码]A　[文章编号]1672—2728(2007)05—0192—03
　　
　　作为政府向公民提供的一种公共品，实现义务教育均衡发展是新时期义务教育发展的方向。笔者认为，义务教育均衡发展是指通过政策制定与调整，建立和完善教育政策和法律制度，并通过合理的资源调配以提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法达到教育需求与教育供给的相对平衡，实现教育效果和成功机会的相对均衡。因此，它是一个相对的、动态的、历史的概念。我们在目前所强调的均衡发展更多的是指不断缩小区域内城乡间学校在办学经费、硬件设施、师资水平、办学水平和教育教学质量等方面的差异。
　　
　　一、九年制义务教育非均衡发展的态势分析
　　
　　(一)当前我国义务教育非均衡发展的主要表现
　　1．教育资源分配的非均衡。(1)结构失调。我国公共教育经费占国民生产总值的比例低，义务教育经费在全国教育经费中的比重更低。国家曾明确规定财政性教育经费支出占国民生产总值的比例到2000年要达到4％，但至今都未能实现。而在这有限的教育经费中，农村义务教育费用是少之又少。(2)地域差异。区域间教育发展极不均衡，京津沪等大城市和经济发达地区已经接近普及高中阶段教育，而在中西部欠发达省区，尤其是边远地区、贫困地区及少数民族聚居地区，“普九”的任务还尚未完成。(3)城乡差距。中国广大农村的义务教育质量普遍低于城市，师资质量低、教育经费短缺、教育条件匮乏、教育管理水平不高、学生家庭贫困等等，诸多问题制约着农村义务教育的良性发展。城乡间教育的非均衡在教育经费、教师水平、升学率和辍学率等方面都有集中的表现。(4)校际失衡。这一失衡结果是保证了少数学生的质量而丢掉了大多数学生的质量，是以极少数学校的高质量掩盖了大多数学校的低质量。
　　2．社会阶层间教育的非均衡。我国社会阶层分化、收入差距扩大已是不争的事实，由此导致不同阶层对教育资源选择的非均衡性，不同阶层群体在物质资本、文化资本和精神资本上存在的差异成为教育非均衡的重要根源。据估计，在重点中学中，干部、知识分子和高收入家庭子女占学生总数的70％以上。不同阶层在学业成功上的差异同样巨大，在各级学校教育中学习失败、辍学留级、中途弃学的，主要是家境贫寒、社会地位较低的阶层的孩子。这种教育差异明显导致社会阶层差距拉大、社会流动趋于减缓。
　　
　　(二)义务教育非均衡发展的消极影响
　　我国已进入经济发展的机遇期和矛盾的发展期，推进义务教育均衡发展，是建立和谐社会、维护教育公平的必然。当前我国义务教育的非均衡发展状况，已在很大程度上影响到全民族素质的整体提高。如不扭转这种状况，不仅违背了义务教育的宗旨，破坏了社会公正，是国民教育的失败，更易造成贫困阶层及弱势群体对现行社会制度的怀疑，有可能危及社会的可持续发展，直接关乎到社会稳定的大局。
　　
　　二、义务教育非均衡发展的成因分析
　　
　　(一)“制度约束”是导致义务教育非均衡发展的制度性和结构性因素
　　自上个世纪90年代中期以来，我国政府为缩小义务教育发展差距制定并实施了一系列政策，但事实上义务教育非均衡发展的态势依然存在。透视影响中国义务教育发展的各种因素，我们可以发现“制度约束”才是导致义务教育非均衡发展的制度性和结构性因素。政府为补偿社会弱势群体而采取的倾斜性政策的变革是在原有体制框架内进行的单项和表层改革，不能从根本上改变义务教育投资管理体制和运行机制。当这种“边际改革”遭遇城乡分割、城乡分治等“制度约束”力量时，其所具有的均衡效应最终被消解，由此导致义务教育仍处于非均衡状态。导致义务教育非均衡发展的制度约束涉及正式制度和非正式制度。
　　
　　(二)导致义务教育非均衡发展的制度约束
　　中国义务教育非均衡发展的现实状况，背后隐藏着复杂而深刻的社会矛盾和问题，影响因素众多，涉及面广。笔者以为，导致我国当前义务教育非均衡发展的制度约束至少涉及以下方面。
　　1．二元结构背景下的城乡分治制度。由于城乡分离的户籍制度导致城乡二元社会结构的存在，城乡居民在社会保障、义务教育等公共产品供给方面存在相当大的差距。一方面大量富余农村人口长期滞留于农村，紧紧依靠有限的土地生产来维系基本的温饱生活；另一方面，流入城市的农民因为没有城市户籍也无法获得与城市人同样的权利和福利。
　　2．经济非均衡发展中实行的分级办学制度。国家对沿海地区的扶持和发展使这部分地区获得了比西部和农村地区更优越的条件，教育也从中受益；义务教育实行地方负责、分级管理的体制后，义务教育经费主要由地方政府负担，尤其是县乡政府、乡镇财政由此成为“教育财政”。这种导向已经影响和正在影响着义务教育的均衡发展。
　　3．义务教育财政转移支付制度尚不规范。我国当前的义务教育财政转移支付制度尚不规范，制约了义务教育的均衡发展。如现行的转移支付制度结构不合理，因此转移支付的调节效果甚微。现行制度中一般性转移支付的税收返还和专项转移支付是主要形式，保持了原有的利益格局，对消除地区间差异效果不大。
　　4．“城市中心”与“精英教育”的制度设置。在我国义务教育相关政策制定过程中，我们不难发现“城市中心”价值取向和“精英教育”制度设置的存在。国家的义务教育优先满足甚至只反映城市人的利益，如主要以城市学生的学力为依据制定全国统一大纲、教材和标准，城乡教师之间存在着不同的待遇标准和师资配备标准。重点学校和示范学校强化了义务教育领域内部资源配置的失衡，导致地区内、区域内学校之间差距的拉大，同时为教育腐败提供了温床。
　　5．教育督导和绩效评估制度等亟需完善。近几年，我国教育督导评估主要停留在学校鉴定、分等级的问题上，这种分等级式的评估给家长和社会带来了一定的误导，使大家都纷纷涌向等级较高的学校。此类评估加大了学校之间的差距，导致学校发展的两极分化，出现“马太效应”。教育绩效评估制度也出现偏差，对农村义务教育的评估要求低于城市的做法同时也等于鼓励拉大城乡义务教育之间的差距。
　　6．以文化为代表的非正式制度的约束。在一些贫困地区和贫困阶层，与贫困经济伴随的贫困文化禁锢着人们的思想意识和行为，这种非正式制度的约束对教育的负面影响是明显而巨大的。贫困