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幼儿教育券:我国幼教体制改革的可行方案

无忧文档网    时间: 2019-11-13 06:16:32     阅读:


  【摘要】30年来我国幼教体制改革一直在摸索中前进,目前已经到了最后的攻坚阶段:寻找适合我国国情和现实需要的幼教经费投入及分配方案。本文首先分析了当前幼教体制改革面临的七大基本矛盾:(1)基本性质之争:公益还是非公益。(2)办学体制之争:公立还是私立。(3)改革策略之争:逐渐转型还是急速民营化。(4)改革取向之争:计划取向还是市场取向。(5)投入主体之争:中央为主还是地方为主。(6)发展重点之争:农村还是城市。(7)分配方式之争:谁来分和怎样分。然后,本文介绍了幼儿教育券在世界各国以及我国台湾﹑香港和山东辛店等地的发展经验。最后,本文从五个方面论证了幼儿教育券作为我国幼教体制改革方案的适宜性和可行性。
  【关键词】中国幼教体制改革;幼儿教育券;适宜性;可行性
  【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604(2009)01/02-0004-07
  
  改革开放30年(1978~2008年)来,我国内地在政经文教等各方面都经历了剧变,取得了令世人瞩目的成就,但也遇到了不少问题。我国幼教事业就是这样在风雨中前进的。在改革过程中,大批公办园被关、停、并、转、包、卖,民办园则迅速发展,从而初步形成了目前事实上的“民办园为主,公办园为辅”多渠道、多形式发展幼儿教育的格局,出现了事实上的“国退民进”发展战略变化。〔1,2〕但是,在改革中由于理论上准备不足,政府的政策难以及时调整,制度重建难以及时跟进,社会参与不够,因此我国幼教体制改革历经艰难,“九五”以来整个幼教事业出现大规模连续性滑坡。〔3〕2006年深圳市人民政府对公办园强行改制,从而触发了一场全国范围内的学术讨论。曾晓东(2006)﹑张国霖(2006)和蔡迎旗(2006)等人分别从财政投入体制改革﹑教育立法和教育公平等角度对此进行了深入分析,并提出了三个方向性建议:设计科学合理的幼教财政投入体制,加快学前教育立法,加大财政投入﹑促进幼教公平。〔4-6〕近年来,全国人大常委、北京师范大学庞丽娟教授一直致力于推动我国的学前教育立法工作(详见2008年第10期《幼儿教育(教育科学)》“专访”)。由于我国对于幼教财政投入体制问题的研究尚不多﹑尚未形成共识,所以对于用立法手段来保护一种什么样的幼教体制这个根本问题尚无完整答案。而如果在幼教财政投入及分配制度上没有实质性的突破,幼教公平问题就无从谈起。简言之,我国幼教体制改革到了最后的攻坚阶段,它的核心问题是,急需找到一个符合我国国情的﹑切实可行的幼教财政投入及分配制度。本文试从当前我国幼教体制改革面临的七大基本矛盾分析入手,论证用幼儿教育券制度彻底解决我国幼教财政投入与分配问题的适宜性和可行性。
  
  一﹑深圳公办园改制,闯入最后一片“雷区”
  
  深圳公办园改制事件之所以引发大规模的讨论并引起社会各界的关注,就是因为它触及了我国幼教体制改革的敏感话题,也即这场改革的最后一场攻坚战:幼教财政投入与分配问题。〔7〕自1949年以来,我国中央政府曾以四种不同的方式分配幼儿教育经费:(1)政府和事业单位所属幼儿园:按计划在对应的政府和事业单位的财政预算经费中列支。(2)企业所属幼儿园:用给企业“合理留利”的方式预留经费开支。(3)街道所属幼儿园:通常通过民政渠道加以投入。(4)农村幼儿园:采取集体兴办方式,政府未将其纳入国家投入体系。而此次深圳公办园改制就是打破了上述第一种财政投入方式:在2006年将市属22所公办园改为国有企业性质的单位,在2008年3月更是试图将这22所公办园改制为民办园,政府不再投入财政经费,幼儿园需像企业一样自筹经费,自谋生存和发展。显然,这一改革触及了深层次的利益分配问题,改革闯入最后一片“雷区”。
  曾晓东(2006)认为,我国现有幼教财政投入体制改革势在必行,因为它存在几个明显的制度缺陷:一是财政投入缺乏公平设计。现有体制人为地将我国公民分为四个等级,并据此分配不等的幼教资源,这是明显的分配制度不公。国家只承担政府和事业单位的幼教经费而置农村幼教于不顾,这是明显的政府失职行为。二是计划经济体制下企业有兴办幼儿园的强烈动机(因为可以“合理留利”),而经济体制改革后因为办园要花企业自己的钱了,于是,企业的态度马上逆转,对原属幼儿园实施关﹑停﹑并﹑转﹑卖。三是社会体制改革使城市街道和农村乡(镇)、村作为社会管理基层组织的功能逐渐弱化,而新的社会体制下的社区服务职能尚未充分体现,新农村建设的制度安排也尚未形成,于是,街道办园和农村乡(镇)、村办园基本处于自生自灭状态了。〔8〕笔者非常赞同曾晓东的观点,当前最急迫的问题是对我国幼教财政投入及分配体制重新进行科学合理的设计,以重构我国幼儿教育供给体系,探索新的社会福利制度。而新的体制必须有助于解决下述幼教体制改革面临的七大基本矛盾。
  
  二﹑我国幼教体制改革面临七大基本矛盾
  
  1.幼儿教育的基本性质:公益还是非公益
  张国霖(2006)反对完全通过市场机制来发展幼儿教育,认为这最终必将损害幼儿教育的公益性。〔9〕不过,必须指出的是,在目前的政策环境下,只有义务教育才具有纯公益性质,其他阶段教育都属于“准公益类事业”。全国人大常委、北京师范大学庞丽娟教授在接受《幼儿教育》杂志记者的专访时指出:“学前教育是以公益性为根本属性的准公共产品……尚未完全符合公共产品的标准……但公益性又是其根本属性。”〔10〕这就是我国幼教体制改革必须解决的第一个问题:幼儿教育究竟是公益性事业还是准公益性事业?如果是公益性事业,政府应该对幼儿教育承担什么责任?如果是准公益性事业,又如何协调政府供给和市场供给之间的关系?曾晓东(2006)认为,在这些问题没有形成明确答案的情况下,现阶段比较可行的方案是不改变政府、事业单位和教育部门办幼儿园的体制(即存量不变),增量部分则投入到政府责任应该到达的地方去。〔11〕
  笔者认为,“学前教育是以公益性为根本属性的准公共产品”这一定位非常准确,它反映了当前我国经济社会发展形势下学前教育具有公益性和非义务性这一双重属性。
  2.双轨办学体制的改革方向:公立还是私立
  曾晓东(2006)认为,幼儿教育虽属于“准公共产品”,但属于社会公共服务体系的重要组成部分,目前需要使用行政和市场两种手段来调配相关资源,由公共服务和私人服务两个体系来支撑。〔12〕这种计划经济体制和市场经济体制并存的“双轨办学体制”,客观上促使深圳市人民政府仓促作出公办园改制的决定。由于缺乏科学的论证和周密的计划,这种改制对公办园来说是一场灾难:计划经济的好处没有了,市场经济的好处还没显现,结果是两头到不了岸。〔13〕据了解,主持深圳市公办园体制改革的市政府官员曾考察过邻国的幼儿教育,他们得出的是这样一个结论:政府办园在世界范围内都属少见,国外幼儿园大多为私人所办;作为幼儿教育的管理﹑督导和规则制定者,教育主管部门不应该“既当裁判,又做球员”,因为这对民办园不公平,所以教育主管部门应该而且必须撤出幼教市场。这一结论看似客观,实则有“偷换概念”的逻辑错误。首先,各国幼儿园儿童年龄阶段划分标准不同,难以简单类比。例如,在英、美等发达国家,5岁甚至4岁的幼儿就可以进公立学校享受免费义务教育了。在某种意义上讲,这些小学其实相当于我国的“公办园”,因为在我国五六岁的幼儿是在幼儿园接受教育的。其次,虽然很多国家或地区的幼儿园大多由私人承办,但政府会部分甚至全部承担幼儿的入托费用。曾晓东(2006)指出:如果深圳市政府在改革的过程中能同时明确自己对低收入人群、流动人口子女早期教育的责任,确定政府财政支出的边界;明确所有类型幼儿园教师的任职资格和工资待遇,以切实改变客观存在的民办幼儿园教师工资过低、晋级无制度保障、流动过于频繁的现状,那么,也许深圳市的改革会有更积极的意义。〔14〕事实上,在笔者看来,公办园改制并非我国幼教体制改革的当务之急(详见下述),相反,现阶段我们需要尽量保存现有的公办幼教体系,同时切实以政策来兼顾非公办园的利益,从而促进幼教体系的多元化发展。

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