构建基础教育的财政“低保”制度研究

　　一、引言
　　
　　中小学校在出售基础教育服务时，根据基本经济规律，也应以质论价的。假定把中小学校的全学年收入看成是基础教育的价格的话，那么按照全国教育经费统计指标说明，该价格就应等于以下五项的和：政府的基础教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐（集）资经费、事业收入、其他教育经费。
　　其中，政府的基础教育经费拨款占去中小学经费总收入的大部分，也就是说，基础教育的价格构成主要是政府的基础教育经费拨款。如果政府的基础教育拨款不足额、不及时到位，说明购买基础教育的价格是偏低的，按照经济的等价交换规律，低价格是无法购买到合格的产品的，即使在市场上买到，也不会是高质量的产品或服务，只能是质量低劣的产品或服务。因此，要实现基础教育的有效供给，在制度创新上，必须首先在制度上能确保政府的基础教育经费及时足额到位。
　　
　　二、基础教育财政“低保”制度的内涵
　　
　　基础教育财政“低保”是指在基础教育阶段，学校完成国家规定的教育目标和教学内容所需的办学条件的最低财政性经费投入保障。我国应根据义务教育法有关义务教育的投入体制和经费保障机制的要求，建立较为可行的基础教育财政“低保”制度。义务教育法明确地规定了各级政府的职责。在管理上，义务教育是“在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”的体制。在经费方面，义务教育法规定，“国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。”从财政支出的责任上看，法律规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”
　　具体理解教育财政“低保”内涵应包括：一是维护学校教学运转的基本条件要求；二是完成国家基础教育目标和教学内容的基本要求；三是为基础教育可持续发展奠定基础；而这些目标的实现，最根本的是经费需要保障的落实。同时，“低保”又是动态的概念。目前主要的问题是解决贫困地区、贫困人口基础教育办学条件达到国家规定的最低要求；从长远来看，随着国家对基础教育要求的不断提高，基础教育办学条件也需要同步提高，相对于全国基础教育发展水平而言，“低保”的标准也不断提高，因此，基础教育财政“低保”制度的建立决不是短期的“突击行为”，而应是一种“长效机制”。换句话来讲，只要我国基础教育均衡发展没有实现，区域、城乡间基础教育差距仍然存在，仍然有学龄儿童没有接受到他应该接受的一定数量和质量的基础教育服务，基础教育尚未完全处于有效供给状态，基础教育财政“低保”制度就必然存在并将长期发挥作用，只不过是在不同的时期，不同的区域，“低保”的内涵会发生变化，但基础教育财政“低保”制度作为实现基础教育有效供给的强有力的经济手段的价值将永远不会失去。
　　
　　三、建立基础教育财政“低保”制度的基本做法
　　
　　建立基础教育财政“低保”制度的关键是确立基础教育财政的“低保”标准。而在标准的确立方面，不同的学者有着不同的观点。吕旺实认为：应提出义务教育最低物质条件和支出标准，并以此来甄别贫富以便区别对待。进而找出财政实实在在的、以现在财力并且经过努力可以争取达到的支持目标。从理论和实践上看，“实施义务教育最低的、最基本的条件”是财政责任和政策起点。应制定的标准包括不同水平标准。分教育支出的高、中、低标准，其中低标准就是进行教学所需要的最基本条件（实物和劳务）标准是必保标准。其中，校舍的基本条件应当是：安全、遮风挡雨、通风透光和持久使用。这是必保条件。中标准可以是砖瓦房，高标准可以是楼房，是可以争取的条件；设施和教具的基本条件是：有桌、凳，基本教具。中标准可以有电视，高标准可以有电脑；消耗性费用也应当是最低标准的；老师有一个基本配置，也有一个低标准的配置。沈百福等人在“关于义务教育生均教育投资基本需要测算”研究中，通过从经验数据中算出2002年我国义务教育阶段生均预算内教育经费情况，然后根据小学、初中阶段所需要的各项支出，推算出义务教育阶段的公用经费标准、师生比以及生均人员经费标准、再加上10%的基建费用额。根据上海教科院智力所的研究，2002年我国义务教育阶段生均预算内教育经费低于1 000元，其中初中生均预算内教育经费全国平均为998.42元，有14个省低于1 000元。小学生生均预算内教育经费全国平均为834.26元，有18个省低于1 000元。并认为由此可以把1 000元的生均预算内教育经费作为义务教育的最低保障线。
　　无论是吕旺实的观点还是沈百福等人的观点，都具有一定的片面性。按照吕旺实的观点，必然造成在全国范围内，经济收入不同的地区在教育经费供给的保障上有所差距，从而引起办学条件的差距，这种不均衡的供给就是未实现基础教育的有效供给。从沈百福等人的观点看，一是未把贫困家庭的学生需要的生活补助以及对部分特贫困的家庭给予的收入补助包括在内，若没有这两块补助，也是造成部分中小学生失学的原因；二是若以生均1 000元作为“低保”标准，它仅仅相当于上海直辖市初中生均预算内教育经费（4 349元）的23%和小学生（4 448元）均预算内教育经费的22%，是北京市的初中、小学生均预算内教育经费的1/3，我们可以认为这里的生均1 000元费用是购买基础教育服务的价格，那么这个价格相对于上海和北京的价格就太低了一点，如此低的价格能购买到合格的基础教育服务吗？
　　基础教育财政“低保”，不能像用居民生活低保的方式来处理，它应该以公平为导向，用一张图纸建造所有中小学校，用相同的设施装备所有中小学校，并配备尽可能同样质量和数量的教师，这才有可能实现基础教育的有效供给。那么，基础教育财政“低保”经费的数量如何确定呢？笔者认为，应以马克思的再生产理论为指导，同时以上文中“低保”内涵的三条要求为标准。
　　我们先假定这个“低保”费用就是购买基础教育的保底价格，该价格要做到：一是维护学校教学运转的基本条件要求；二是完成国家基础教育目标和教学内容的基本要求；三是为基础教育可持续发展奠定基础。
　　基础教育服务作为一种产品形式，在供给过程中，必然要耗费物化劳动和活劳动，要投入一定的校舍、教学设备、仪器及相当数量的低值易耗品（如粉笔、墨水）等物质资本，还要有人力资本——教师的投入，二者通过有机结合而凝结出一种新的价值，即基础教育服务，因此，基础教育应该有自己合适的价格。
　　根据马克思的劳动价值论，基础教育服务的市场价格可以用下面的公式表示：
　　P＝（c1＋c2A）＋（v＋m）＋p（1）
　　其中P基础教育服务的市场价格，c1＋c2A是教育服务过程中的各种生产耗费转移到产品的价值，v＋m是教育工作者或教师创造的新价值，p是一些学校（如重点学校、名校或贵族学校等）因提供优质教育服务而获得的超额利润，它为学校的投资者占有，或者为学校的投资者和教师二者分享，共同占有。
　　从马克思的简单再生产的实现条件看，购买基础教育的保底价格应为：
　　P1＝（c1＋c2A）＋v（2）
　　其中，P1为购买基础教育的保底价格，c1＋c2A是用来补偿教育服务过程中的各种物化劳动的耗费，v是补偿教育工作者活劳动的耗费。
　　事实上，为了实现对基础教育的有效供给，政府还要考虑在前文（第二章）中我们曾提到的部分贫穷家庭的学生“因上学而产生的费用”部分，前者如住宿费、交通费、校服费等。
　　因此，政府基础教育财政的“低保”费用应是在购买基础教育的保低价格的基础上，再加上这块对部分贫穷家庭的学生“因上学而产生的费用”支出部分。即：
　　P2＝（c1＋c2A）＋v＋f（3）
　　其中，P2是政府基础教育财政的“低保”费用，f是对贫困学生的上学生活补助、交通补助等，c1＋c2A和v的作用与（2）式中的作用相同。
　　
　　（作者单位：浙江师范大学）