政策网络视阈下异地高考政策困境分析

　　【摘要】随着我国城市化进程的加快，我国劳动人口流动性逐年增大，解决其子女就地高考的问题也日益迫切。从异地高考整体政策过程来看，解决非户籍考生就地高考并非只是政府单方面的职责，而是一个涵括中央政府、地方政府、专业学者、户籍考生、非户籍考生、媒体等利益主体的综合性政策议题，因此不能仅局限于由政府单方面采取管制政策来解决问题，否则政策制定与执行会产生应然性与实然性的落差。文章运用政策网络理论分析上述政策相关利益主体，对异地高考政策网络所面临的困境加以探讨，并提出相应对策。
　　【关键词】政策网络；异地高考；教育公平
　　【作者简介】崔华华，西北工业大学人文与经法学院教授，博士生导师；黎丹，西北工业大学人文与经法学院硕士研究生。陕西西安710129
　　【中图分类号】G40-011.8 【文献标识码】A 【文章编号】1004—4434（2013）03—0204—06
　　异地高考是近几年来社会关注的热点之一，其政策制定与实施的优与劣，是我国社会转型中能否打破伪城市化，实现教育公平的重要方面。政策网络作为一种新型的政策分析工具，糅合了传统公共政策“自上而下”和“自下而上”的模式，扩展了政策分析的维度，强调政策制定过程中多元利益主体之间的协调和资源互赖程度对政策结果的影响。因此，本文立足于政策网络的视角，分析异地高考所面临的利益调整和矛盾冲突。探究归因并研究对策，以期消除政策网络困境，促进异地高考政策的科学制定和顺畅执行。
　　一、政策网络理论概述
　　（一）政策网络理论定义
　　政策网络理论是社会组织学家在20世纪70年代将网络理论引入公共政策领域。以应对日益复杂的政策环境和多层次的相关利益主体的一种分析途径和研究方法，它是对传统的统合主义和多元主义作出的反省和修正。政策网络理论起源于美国，成长于英国，并在欧洲其他地区（主要是德国和荷兰）发展壮大。由于各国经济发展和政治体制不同，其学者对政策网络理论的定义也莫衷一是。
　　美国学者J.K.Benson基于次级政府的概念，强调利益团体、官僚机构与政府的接触，认为政策网络是复杂的组织，藉由彼此的物质资源互赖与特质而连结，行政与利益团体因资源的相互依赖性而形成一体，以确保共同的政策偏好获得满足，排除其他异议团体。英国学者M.J.Smith认为政策网络的权力是基于互赖、非零和的机制上，其可为国家提供一个化解冲突的机制，且具备可解释特定政策部门或特定政策领域中国家行动者与利益团体之间多变且不同的关系，是符合复杂实际的决策现象。欧洲其他国家学者的观点与英国学者观点差异在于前者视政策网络为一种治理结构，而后者认为政策网络为利益团体中介模型。P.Kenis与V.Schneider认为随着社会功能的高度分化，私人部门掌握越来越多的资源，导致其在政策过程中角色不可或缺。他们认为国家治理模式有三种，包括官僚组织、市场治理和政策网络。而政策网络是回应政府失灵与市场失灵的最有效治理手段。
　　（二）政策网络的分类
　　依据不同，政策网络的分类亦不尽相同。其中英国学者Rhodes认为政策网络之差异主要是基于利益形态、网络成员性质和水平的不同、网络之间互赖关系、垂直的网络内部依赖关系及资源分配等五个面向不同所致。他根据网络整合程度将政策网络视为一个谱系，关系紧密的政策社群与关系松散的议题网络分别处于谱系的两端，分为高度整合的政策社群与低度整合的议题网络两端，之间专业网络、府际网络、生产者网络依次排列。
　　1.政策社群：政策社群是由特定利益主体与国家机关形成的持续互动关系。具有限制性成员、高度整合、稳定性高的垂直互赖关系。
　　2.专业网络：专业网络以满足特定专业利益为诉求的群体，其间具有强烈的垂直互赖关系。
　　3.府际网络：代表地方政府利益的网络，成员数量、垂直关系、水平关系均受到限制，垂直间的互赖关系并没有上述二者强烈，反而水平影响力有扩张的趋势。
　　4.生产者网络：基于公私部门经济利益所构成的网络，以满足成员经济利益为前提，是有限的垂直互赖关系。
　　5.议题网络：议题网络是在政策社群、府际网络的正式结构之外，组成的一种非正式的、复杂的网络形态。其行动主体众多且利益不一，参与成员权力分配不均衡，部分参与者所占资源及利益表达渠道有限。
　　二、政策网络视域下的异地高考困境分析
　　高等教育政策关于教育公平的价值目标主要在两个层次实现：第一层次是受教育权利和机会的公平；第二层次是教育资源分配和提供教育服务的公平。异地高考正是要在这两个层面解决教育公平问题。由于我国目前流动人口数以亿计，因此，这样一个涉及人数众多、涉面甚广、影响深远的政策出台，实际上就是高等教育利益的重大调整和重新分配，其难度可想而知。
　　面对错综复杂的利益纠结，异地高考政策在制定和实施过程中，涉及多层次利益主体，其形成的政策网络主体包括：（1）政策社群。中央政府及其从属的教育部、发改委、公安部及财政部。政策社群从全局利益出发，基于社会公平理念，为国家长久稳定发展考虑，是异地高考政策的积极倡导者，也是政策系统中的权威主体。（2）专业网络。专业学者、教育学家，他们依据自己掌握的专业技能，结合异地高考政策制定的环境、所面临的问题等，提出专业建议，从而使政府部门的决策更具科学性、可行性。（3）府际网络。各地方政府，在异地高考政策中担任双重角色，既是异地高考政策的制定者，也是执行者。（4）生产者网络。主要是指流入地学校，他们作为非户籍考生就读的场所，是直接产出者。（5）议题网络。包括户籍与非户籍考生家长、高校等，他们所占有的社会资源、利益诉求都不同。运用政策网络理论对各行动主体及其之间关系结构进行分析。异地高考政策面临的困境主要有四个方面。
　　（一）政策社群与府际网络权责分配不当
　　在我国政治体制中，地方政府从属于中央政府，是政策网络理论中的“次级政府”。伴随着我国社会的转型，中央政府逐渐向地方政府放权，但在教育问题上，中央与地方权责分配却不适当。（1）在中央与地方政府权力分配方面：中央政府及教育部表示异地高考有准入门槛，且应从家长、学生、所在城市三个维度出发，并只对政策出台时间作了原则性限定，继而将决策权授予地方政府，要求其因地制宜，根据地方实际情况、城市产业结构和资源承载能力制定相应异地高考政策。如此做法的确更具针对性，但对于京沪粤这种外来人口众多，教育资源又非常丰富的地区来说，既要促进教育公平，又不能损害本地考生的利益，难免会为保护既得利益而设置苛刻的准入条件，从而将普通进城务工人员的随迁子女挡在门外。（2）在中央与地方政府责任分配方面：异地高考政策出炉，必定会给流入地中小学带来巨大压力。作为生产者网络行动主体的流入地学校将要面临接收更多非户籍考生，承受随之带来的教学设备及师资力量不足的巨大压力。而我国实行“国家办学，分级管理”的义务教育财政体制，中央掌握国家大量财力，但将教育投入主要用于高等教育，地方政府财力薄弱却承担着义务教育的主要责任。以广东省为例，据统计，2011年在广东就读的外省户籍随迁子女达到171万人，2012年超过188万。如若开放异地高考，广东需要平均每年解决20万新生入学场地，按照每所高中30亩最低标准计算，需新建200所高中，共计需要6000亩土地，而地方财政根本元法支持如此庞大的支出。