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城镇化进程中的教育管理体制改革问题

无忧文档网    时间: 2019-11-11 07:24:48     阅读:


  作为21世纪影响人类历史进程的两件大事之一①,城镇化已经并正在继续深刻改变着中国社会的面貌,对教育事业的改革发展产生着重大影响,从而不可避免地对教育管理体制和教育管理的方式、方法、手段等提出新的要求和挑战。究竟城镇化进程对教育管理体制提出了哪些新的要求和挑战?过去这些年在应对城镇化的要求和挑战、推进教育管理体制改革、转变教育管理方式等方面有哪些做法和进展?目前存在哪些困难和问题?应如何进一步继续推进?这些既是理论问题,也是实践问题。结合《教育规划纲要》的任务分工和全国科学教育规划相关课题,2013年以来,教育部政策法规司联合北京师范大学和广东、江苏、湖北、上海、辽宁、河南、陕西等省市教育厅(教委),成都、无锡、东莞、顺义、浦东等市(区)教育局(教委)和有关学校研究机构共同开展了“城镇化进程中教育管理体制改革问题研究”,目前已形成了一些初步成果。本文结合研究的情况,选取流动人口子女教育、教师在城乡间流动所引发的教育管理问题及构建城乡一体的教育管理体制进行一些讨论。
  一、流动人口子女教育管理问题:如何突破城乡二元管理体制
  城镇化最显著的表征就是人口从农村向城镇集中,即人口的大规模迁移。改革开放以来,已经有2亿多人口从农村转移到城市,此外每年有2亿农民工流动在城市和农村之间,有人预计未来六七年将至少还有几千万农村富余劳动力转移到城市。当前教育的许多问题与人口的大规模流动密切相关。首先是流动人口特别是农民工子女的教育问题,其中包括随迁子女和留守儿童两个群体。
  长时间里,农民工子女教育问题一直是社会的热点问题和公共政策的重要议题。随着本世纪初“两为主”政策的确立和不断推进,随迁子女在流入地接受义务教育问题得到了较好解决。据统计,2013年全国义务教育阶段在校随迁子女1614万人,约80%在公办学校就读。而近年“两个全面纳入”政策的提出,则标志着随迁子女教育政策的平等性、包容性更加明显。在党和政府的高度重视下,随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试也开始破冰。留守儿童问题过去这些年受到各个方面的高度重视,关爱与服务体系不断完善。伴随着农民工子女教育问题的解决,我国的教育管理体制特别是农村义务教育管理体制不断变革、调整。“以县为主”义务教育管理体制的确立以及后来不断强调提高统筹层级,其中一个重要旨归是为了更加有效地解决诸如农民工子女教育等问题。实践中,各地都探索了许多有效的针对流动人口子女的教育管理方式、方法和手段。
  但是,现有的所有针对流动人口或农民工子女的教育政策都是在至今仍存的城乡二元、城乡分割的体制下作出的,有不得不如此的意味,先天包含有矛盾的因素。其中最突出的有两个问题:一是城乡二元的户籍制度仍然是农民工子女教育问题难以跨越的障碍。数量庞大的留守儿童过着“隔代照看”的生活,其中原因很多,根本在于户籍制度阻碍了他们流向城市的脚步。异地高考问题同样如此,2014年全国有28个省份5.6万名符合条件的随迁子女在流入地参加高考,但相对于1000多万的随迁子女,这不能说是一个令人鼓舞的数字,异地高考问题的症结也还是城乡二元的户籍制度。二是“两为主”政策与现行财政体制的冲突。有人认为“两为主”的实质是由中央政府将流出地政府的义务教育责任转嫁到了流入地政府身上。一方面,流入地政府的义务教育责任和经费投入大幅增加,但却因为是经济发达地区,无法得到中央政府的补偿;另一方面,流出地政府由于是农村地区或中西部,不仅可以得到中央政府的经费补偿,而且还豁免了对流出儿童的义务教育责任。事权与财权不一致影响了流入地政府的积极性。以江苏无锡为例,2013年全市义务教育适龄随迁子女超过17万人,以5000万元建设一所1000人规模学校的标准计算,新建学校投入需85亿元;以当地生均教育事业费标准计算,每年投入需超过20亿元。再以广东东莞为例,截至2012年年底,共有60.91万名非户籍学生在义务教育阶段就读,按当年中小学培养成本的标准测算,每年需投入69.78亿元,这给人口流入大省和市县造成了较大压力。即使近年来中央和省级财政逐步探索对农民工子女教育支出进行转移支付,但由于比例低、金额少,不足以弥补地方的教育支出成本,很大程度上影响了农民工子女教育问题的解决。
  从根本上解决农民工子女教育问题,有赖于彻底破除城乡二元的体制,特别是打破户籍制度的束缚。现有条件下提高教育财政的统筹层次、加大财政转移支付力度,被认为是解决问题的现实选择。国际经验表明,大部分国家在义务教育财政投资体制上选择了集中模式或相对集中模式,意味着中央和省级政府应是义务教育的分担主体。中央和省级政府要在解决农民工子女教育问题方面发挥更多作用,逐步提高中央、省级财政义务教育投入比例,将义务教育经费保障从“以县为主”改变为以中央、省财政投入为主。同时,要通过制度化转移支付,根据流入地义务教育阶段随迁子女实际在校生人数划拨,弥补人口流入大省、大市的部分教育成本,在解决随迁子女跨省、跨市流动方面承担更多责任。解决农民工子女的教育问题,需要有更大的政策突破。
  二、城乡教师流动与管理问题:如何打破交流的政策壁垒
  教师在城乡之间流动特别是从农村流向城市是长期以来的常态化现象,城镇化、学生流动、农村学校数量减少等因素,加剧了农村教师流向城市,体现在农村流向城镇、中小城镇流向城市、市县流向省会城市、边远落后地区流向经济文化发达地区。加上由于教师补充机制不畅,导致农村学校教师数量不足、质量下降、年龄结构老化、结构性短缺、音体美等学科教师缺乏,师资力量十分薄弱。城镇学校虽然教师补充机制相对健全,但由于农村学生的大量涌入,同样存在教师缺编现象。
  最近这些年,出于教育公平、均衡等的考量,国家和地方层面出台了很多推动教师流动的政策和举措,引导教师从城市到农村、从强校到薄弱学校流动,如定期流动、支教、对口支援、教育联盟、走教制度、送教下乡、优质教师资源辐射等多种途径和方式。成都等许多地方创新了“县管校用”的教师管理制度,编制管理上实行县管总量控制、学校按岗配备,岗位设置上实行县管岗位结构、学校按岗定员,聘任形式上实行县管人员身份、学校合理使用,教师交流上实行县管全局统筹、学校择优选派,教师考核上实行县管体系标准、学校考评执行,实质是推动教师从“学校人”向“系统人”转变,从“定点贡献人”向“多点贡献人”转变。这一创新有效实现了动态配置教師资源,收到了良好效果。

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