PPP在国外高等教育领域的应用研究述评

　　摘 要：公共部门和私营部门在提供公共服务的过程中各具优势。公私合作能够充分发挥两者的优势、互补不足，从而实现共赢。公私伙伴关系（Public Private Partnership，PPP）最先应用于公共基础设施领域，在“混合经济”及新自由主义经济的影响下，逐渐被引入教育领域。当前高等教育面临市场化、国际化、大众化带来的诸多挑战，高等教育PPP也日益引起学界关注。文章通过对相关文献的梳理和分析，发现高等教育PPP已成为不少国家缓解高等教育财政压力、提高入学率、提升教育质量等的重要战略。然而，高等教育的公私合作仍面临不少挑战。如何更好地吸引、保障私营部门的加入仍是高等教育PPP发展的关键。
　　关键词：PPP；高等教育；公共部门；私营部门
　　Public，具有“大众的”“政府的”“公开的”等涵义。Private，则指“非国有的”“民营的”“个体的”[1]。Public sector指（经济中的）国营部分，公营部分。Private sector指（国民经济的）私营部分。PPP（Public Private Partnership），在教育领域主要指政府和私营部门为提供高质量、高效率的教育而开展的合作[2]。在国内被译为“公私合作伙伴关系”“政府和社会资本合作”“公私合作制”等。
　　一、高等教育PPP的发展背景
　　PPP这一概念最先流行于西方。这一概念未提出之前，就已出现多种公私合作的实例，如特许权、包税制等。诺曼·拉蒙特（Norman Lamont）于1992年出任英国财政大臣时启动私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）。该计划被认为是第一个具有现代PPP意义的公私合作项目计划，也是公共服务领域引入市场竞争后，进一步推动政府与私营部门合作的重要模式。PPP最早应用于“经济”基础设施，如铁路、电信、高速公路等。随着经济社会的发展，它也被应用于“社会”基础设施，如学校①。 欧美一些国家中小学的主流特许学校及教育券的实施等都属于公私合作办学的典型。然而，高等教育领域的PPP直到二十世纪八九十年代才逐渐引发人们的关注。当前，不少国家为了应对高等教育面临的挑战，纷纷将PPP引入高等教育，相关研究也日益增多。
　　二战后“混合经济”思想的出现及1980年后新自由主义经济的影响，使越来越多的私营部门参与到高等教育的办学中来。高等教育领域的PPP逐渐进入公众视野，并成为高等教育应对时代发展的一种新趋势。PPP是基于相互商定的角色和原则为共同目标集合起来的一系列行动。它需要相互的义务和责任，共担投资和声誉风险。在这种关系中，体现出的特征主要有：合伙人之间的相对平等意识；共同致力于达成一致的目标；合伙人参与中利益相关者的互利共赢；每个合作伙伴的自主性以及投资与付出的合理回报等[3]。现今，在发达国家和发展中国家存在多种高等教育PPP模式，如公立高等教育机构的民营化管理、公私基础设施合作、公立学校与私营供应商签订教育服务合约等。
　　二、高等教育領域PPP的意义及其模式
　　（一）高等教育PPP的意义
　　当前一些国家已允许或要求私营部门与公立机构加强合作。一般公立的教育机构具有较为良好的学术声誉、师资队伍等，而私营部门创新性强，能够提供有效、灵活的服务。例如，私立机构提供教育，公立机构负责监控质量、协助课程实施、授予学位等。加强两者之间的合作，聚集公共和私营部门的力量，进而可以增加高等教育财政资源、促进高等教育参与、提高高等教育项目与研究的相关性等[4]。尼玛（Neema）更为具体地指出PPP具有以下优势：快速、高效和成本效益的项目交付；通过最优风险转移和风险管理使纳税人的钱得到充分利用；通过整合公共基础设施的设计与管理及其融资、运营和维护，提高效率；通过公私部门之间知识、技能、专业的合作创造新的价值；提供创新性和多元化的公共服务；有效利用国有资产，使公共服务的所有使用者受益[5]。布尔杜谢尔（Burdusel）等人则从加强学术与商业合作的角度来分析高等教育公私伙伴关系的益处。研究指出，这种合作有助于促进、鼓励、支持卓越研究，并推动创新。与此同时，它可以使教育、培训、研究的过程有更密切的互动，从而更直接和明智地应对挑战。此外，它还能加强研究与教学的联系，加强行业间互动，提高大学和行业间科技的转移，最终促进可持续经济的增长。[6]
　　此外，高等教育PPP是应对高等教育挑战的一项重要战略。当前，高等教育面临教学质量低、与劳动力市场联系不紧密、教学与研究缺乏相关性、高等教育迅速扩张等挑战[7]，这些挑战的应对需要更多的私营部门积极参与高等教育。公立大学往往存在与劳动力市场联系不够紧密的问题，而私立大学虽然能够对劳动力市场信号做出较为及时的回应，但往往倾向于满足短期的培训需求。单纯的公立或私立大学都难以满足人们对高等教育的要求和期待。因此，公私合作是一种有益尝试。引入私营部门的资源，不但有利于学校基础设施建设，而且有利于缓解录取率低下及录取率不平衡等问题。研究认为，高等教育规模的扩张，使得公私伙伴关系在亚洲许多国家获得发展契机。[8]
　　（二）高等教育PPP的多元模式
　　从各国已有的实践经验看，高等教育PPP并不只有一种固定模式，而是能在不同国家、不同情境的具体实践中形成多元模式。
　　从合作主体看，高等教育PPP在各国有以下模式。其一，国家或省级政府与私营企业合作，如开展中外合作办学。其二，公立大学与私营企业合作，如澳大利亚的公立大学通过设立私营企业管理其海外分校；马来西亚和越南的一些海外分校都属于这种模式。其三，公立大学和民办高校合作，如在马来西亚，地方和国外的大学以结对或学分转让的形式将公立大学的教育项目授权民办高校开展。其四，建立公立大学联盟，如马来西亚的开放大学隶属于11个公立大学联盟，通过成立一个私立机构提供远程教育课程。其五，成立非营利大学，如马来西亚由政党建立的私立大学，主要由其支持者提供经费支持。此外，还有多种无固定组织形式的公私合作，如公共资金补贴私立机构、支持公立大学教师到私立机构教学、政府贷款给学生到私立学校就读、公立大学校园服务外包（如与私人机构合作提供学生餐厅服务、卫生打扫等）以及公私立部门合作提供专业服务等，如大学教师为市场提供专业咨询。[9]