农村义务教育转移支付研究综述

　　◆ 中图分类号：G522.3文献标识码：A
　　内容摘要：农村义务教育的财政困境一直是学术界关注的热点问题，学者们对此进行了深入的探讨与研究，形成了农村义务教育转移支付体制构建的主要设想，对于这些研究成果进行梳理与评价，分析其各自的利弊得失，对进一步改革与完善农村义务教育转移支付体制具有现实意义。
　　关键词：农村义务教育 转移支付 综述
　　在2005年11月，教育部发布《中国全民教育国家报告》，其中提出：力争到2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育，2015年在全国普遍实行免费义务教育。要实现这一目标，必须进一步改革与完善现有的农村义务教育财政体制，落实农村中小学教育保障的经费。国内众多学者对此进行了大量地理论分析与实证研究，取得了丰硕的研究成果，对下一步深入研究，解决农村义务教育存在的困难，发展农村教育事业有很大的指导意义。
　　
　　农村义务教育转移支付体制
　　
　　（一）“以县为主”的义务教育转移支付体制
　　为保证农村税费改革后义务教育的正常运转，2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，在制度上确定了以县级政府为投资主体的教育投资格局。县级政府最了解本地区的义务教育的需求和发展状况，由县级政府负责义务教育管理，管理成本可以最低。但是，责任主体不等于投入主体，县级政府在财力上保证义务教育的正常开展确存在困难。因此，王善迈、袁连生等学者提出，建立义务教育转移支付体制的核心是规范中央、省级政府对下级政府的转移支付，基础是确定各县义务教育的最低经费需求和测定各县的财政负担能力，计算义务教育经费供需差额。供需差额确定后，凡是需求大于财政供给能力的县，其差额由上级政府补助。省级政府应根据本省各县（市、区）的财政状况，负责平衡各县（市、区）的义务教育投入水平，由省级财政按均等化原则给予各县（市、区）专项转移支付。中央和省级政府实行分级测算，在县一级义务教育经费差额确定后，再确定省级政府的负担能力，凡是省级政府无力负担义务教育经费差额，再由中央政府负担平衡全国各省份财政收支状况，给予专项补助。
　　（二）以省为主、县级统管的义务教育转移支付体制
　　王蓉(2001)撰文指出：以全国而论，小学和初中的生均教育事业经费支出不平等，更多是由省内差异引起的，而非省际差异，因此建议加强关注省级政府在义务教育中的财政责任问题。县级政府负责本县区内的义务教育管理责任，作为投资的主体应进一步上升到省级政府，由省级政府设定统一的标准和平衡资金投入，加速建立农村地区平稳化、规范化的公共教育财政体制。基本设计可以是由省一级设定省内统一的成本标准和各个县所应付出的财政努力程度，省财政在此基础上“填平补齐”；中央政府根据各省的实际财力，提供转移支付。应重点支持那些具有重要的民族团结和国家战略意义的地区，和那些在教育上需要实施追赶发展战略的省、区，主要是西部省和中部省。
　　（三）中央、省、县三级政府各自负责部分具体事项的支出
　　针对农村义务教育支出的不同项目，李如义等学者提出建立“三金一费”的成本分担制度。即中央财政建立“国家教育金’，为享受义务教育的中小学生提供符合资质要求的教师，用于支付教师工资、医疗保险、养老保险支出。省级财政建立“省级教育金’，用于采购与发放教学需要的基本教材。县级财政建立“县级教育金’，投资兴建校舍保证其运行与维修支出，同时承担学校管理费、设备器材购置费、助学金、奖学金等项支出。所谓“一费’就是学杂费。
　　高如峰、范先佐等学者提出建立东、中、西部地区分级负担农村义务教育经费的分担机制和财政转移支付制度。在东部地区实行以县级和省、直辖市级政府作为投资主体的农村义务教育财政体制，农村义务教育经费由省、地、县、乡级政府共同承担。在中部地区实行中央和省级政府作为投资主体的农村义务教育财政体制，中央财政与省级财政负担主要的农村义务教育经费，其余各项经费由地、县、乡级政府分担。在西部地区实行由中央和省级政府共同负责、以中央为主的农村义务教育财政体制，中央财政负担农村义务教育主要经费，其余各项经费由省、地、县三级政府分担。
　　
　　农村义务教育转移支付额度
　　
　　上级政府对下级政府提供转移支付，在转移支付金额的确定上，通常按照义务教育所需经费形成的“缺口”进行补助。但对于“缺口”额度的计算，还存在不同方法的讨论。
　　北京师范大学杜育红借鉴美国社区基础教育机会均等模式，并加以改进，确定了一个最低生均经费标准随地方努力程度变化而调整的缺口计算方法。这个方法首先计算最低标准，在计算每一年转移支付的最低标准时，以上一年全国平均值乘以一定的百分比作为最低标准。其次，根据地方财政努力程度对最低标准进行调整。他根据1997年资料进行模拟测算，得到标准调整系数确定公式：T = [ 100-(教育支出占财政支出比例全国平均值-该省区教育支出占财政支出比例)×5] /100。用最低标准乘以调整系数就得出各省区调整后的最低标准。最后，根据各地提供相同教育服务所需成本差异调整生均经费，用调整后的最低标准减去调整后生均经费，乘以实际学生人数，就获得了各省区生均教育转移支付值。
　　马国贤（2002）认为在市场经济条件下，各地财力差别是符合市场经济非均衡理论的，需要建立一个以“公平为基础、与义务教育法相配套的资金转移支付机制”。因此，马国贤从理论上构建了义务教育转移支付制度的框架结构，提出了“缺口补助假定”。所谓“缺口补助假定”是指假定地方的支出都是合理的，地区财力缺口集中在农村义务教育资金上。就是说，可以建立起一个“缺口指标”，对于缺口大的省应当多补贴，而对于缺口小的省应当少补贴。此外，生均教育成本受人口密度、地区物价水平差异、城市化程度等多种因素影响，为了获得可比口径，应当建立“标准生均成本”概念，并建立教育支出缺口系数和最高补助标准概念。这一模型就可以初步归纳为公式：应补贴额=农村义务教育人数×标准教育成本×(1+地区成本系数) ×教育支出缺口系数。
　　王善迈(2003)提出了制定义务教育最低保障线的概念，即以县为单位，按因素法测算义务教育经费的标准需求和标准供给能力，其缺口由上级财政通过逐级(市、省、中央)转移支付填平补齐。对于国家级贫困县和省级贫困县，由中央政府和省级政府确定义务教育专项转移支付。同时，王善迈、袁连生等学者在他们所构造的义务教育财政转移支付模式中，首先考虑了义务教育生均支出标准问题，提出了“总额比例补助”和“分项比例补助”两种模式，无论采用哪种模式，都是按照“缺口补助”要求建立转移支付模型并构造了激励系数、地区成本差异系数等调整因素，然后由中央政府确定中央政府对地方政府义务教育转移支付资金数额。
　　
　　农村义务教育转移支付研究评析
　　
　　在农村义务教育转移支付体制的研究中，形成了最主要的两大类观点：一类主张是维持现有管理体制，加大中央和省级政府转移支付力度，层层转移，补足经费；另一类主张中央、省、县政府各自负责部分具体事项的支出，比如中央政府负责工资，省政府负责公用经费，县政府负责基本建设等。这两种建议从经费的保障、政策的可行性等各方面看，各有利弊，而从近年的一些政策的选择上看，也在一定程度上兼顾了这两种观点，但政策的演进力度小，约束多，更多的维持了现有体制。