国外高等教育绩效拨款述评
[摘要]世界范围内高等教育蓬勃发展与政府财政支付能力有限之间的矛盾日益突出，以及政府问责制的兴起，使得各国将绩效的概念引入高等教育领域。研究国外高等教育绩效拨款的实施情况，借鉴他们的成功经验，吸取失败的教训，不仅能够丰富公共财政管理理论，更重要的是对我国的高等教育绩效拨款改革实践有很好的借鉴意义。
[关键词]高等教育 绩效拨款 公共财政管理
九十年代后期我国政府确立了公共财政的观念，人们开始关注高等教育公共财政支出效益。绩效管理运用于公共财政领域主要涉及绩效预算、绩效拨款等若干概念。拨款则是一种现实的政府行为，政府拨款就是各级政府根据不同部门的合理的预算支出安排，将部分公共收入分为若干类，通过一定的程序，按照一定的方法，分别划拨到各种部门和组织中去，从而实现预算的计划目标。绩效拨款是落实绩效预算的规划目标，在拨款程序、拨款方法、拨款评价等政府财政拨款的各个环节均体现出绩效理念，实现拨款的效率、效益和公平、公正。
一、绩效拨款兴起的背景与动力
世界范围内高等教育从二十世纪七八十年代进入高等教育大众化时代，高等教育入学率迅速增长，生均教育成本不断上扬。但是相对的各国高等教育公共拨款支出却增长缓慢，高等教育财政相对萎缩。在有限的财政资源情况下如何提高资源的利用率，成为高等教育财政的主要问题之一。
绩效拨款的实施最初理念就是将市场规则引入高等教育市场，使得资源配置更有效率和公平。首先，绩效拨款的引入将服务和效率导入高等教育，使高等教育财政资源的分配机制更有效率；在高等教育中适当的发挥市场机制作用，促进高校间的质量竞争。其次，把拨款与教育绩效联系起来，使高等教育能够更公平的获得财政资源：高质量、高水平的高校获得更多资源，促进高等教育的公平竞争，这种竞争包括横向和纵向的公平竞争。
二、国外绩效拨款的实践
高等教育的拨款大致可以分为教学和科研拨款两块。一般说来，大部分国家都在科研拨款方面使用绩效指标。美国和英国是典型的科研绩效导向拨款。英国政府的科研拨款是高等教育拨款机构根据高等学校科研的质量和水平有选择的实施拨款，高水平科研的高校能得到更多的拨款，这种拨款是典型的产出导向型拨款。英国的教学拨款方面，虽然也实施对高校的教学评估，但不与教学拨款联系，其指标采用投入拨款类型模式，是投入导向型拨款。美国的科研拨款是最明显的绩效导向体系的代表，联邦机构有大块的科研拨款给大学和学院。大学并不能像接受基本教学拨款那样得到科研拨款，而采用竞争或者绩效导向的方式。尽管美国的许多州在使用绩效拨款或绩效预算，但是与绩效相联系的拨款数量却相对较小，通常不超过总数的5%。大部分州采用绩效测量主要是目的是责任目的或向社会告知关于大学的消息，而不是用在拨款的决策上。
三、绩效拨款在现实中遇到的挑战
（一）数据的收集上的限制。制定和执行绩效拨款的一个重要的实践问题就是数据的收集，关于各项绩效指标的数据收据需要很大的时间成本及物质成本。所以有人在收集数据时采用收集已有数据的方式。这种方法首先减少了绩效拨款的启动的时间和成本，也提高了数据的可信度；但是另一方面使用当前已有的（而不是最新的）数据并不能得出最有用或最适合的绩效指标体系。所以现在很多人认为绩效拨款中的前期成本过大，而绩效拨款所产生的效益到底能不能抵消这部分成本，是绩效拨款遇到的第一个质疑。
（二）绩效指标选择的复杂性。在一个绩效导向的大学拨款机制中，有许多产出指标可以选择。如学生的信誉度、学位获得数、研究出版数或专利。这些产出都是大学最大程度能够完全控制的。但是有其他一些产出指标多少超出大学的控制范围：如毕业生在劳动市场上的相关成就，或者是大学获得的额外拨款资助等等。在绩效拨款中的产出指标通常是个有争议的话题。如何选择在众多的投入和产出指标中选择，体现学生的知识的增长，体现大学办学水平增长，这是绩效指标体系确立的主要难题。
（三）绩效拨款可能导致的功利倾向。尽管绩效拨款在提高绩效和成果方面存在长处，然而绩效指标却有其不可控制的影响，它可能导致大学管理者和个人的风险回避行为。大学可能会为了得到拨款而只追求表面的、短期的产出。例如，学术上可能倾向追求出版物或文章的数量，而不是原创的东西。特别是许多基础性的研究，研究耗时长，成果难以衡量，这显然不利于刺激高等教育的长期性学术性发展。
四、国外绩效拨款实施的经验
（一）绩效指标的设定应该对大学有财政导向的作用。在实践中每个指标的体系确立不是简单的产出指标的组合，它的确立有许多政治因素的影响。加上上面所阐述的指标选择的复杂性，在实践当中，为了防止对待大学的不公，拨款机构通常除了使用产出指标外也使用大量的投入指标。实际上，混合产出与投入指标直接反映了拨款机构的目标意图。这时候绩效拨款的指标的决定就依赖于政府的优先考虑领域或导向领域。这就是拨款的政策财政导向作用。
（二）指标的设置不宜过多。根据外国学者的观点绩效指标的数量不能少于20个，绩效指标的设置也应该平衡考虑。许多政策制定者的普遍的问题就是追求使用更多的绩效指标。但是这样不仅使得政策的执行复杂性大大增加；同时指标越多，指标所反映的重要程度也就越低，难以反映侧重点。所以指标的设置应该首先保证绩效指标的重要性得到发挥。指标的选择要注意量和质的指标的结合，一个好的平衡的系统会包括两个方面。
（三）保证政府立法机关和教职员的参与。绩效拨款中应该避免的一个严重的问题就是没有宏观的政策指导，而盲目的选择绩效指标。指标选择过多就是没有宏观政策框架的一个表现。政府应该有自己的政策侧重点。没有战略目标，绩效指标只能是成为简单的数据罗列，绩效拨款的结果也不能体现政策的初衷——绩效。
（四）关于绩效拨款的额度。完全实施绩效拨款在实践中存在很大的障碍。如果所有的资金在绩效的基础上配置，那么资金就要年年进行重新配置。这就影响正常的教学活动的进行，也影响一个大学计划和执行能力，最终不能实现绩效拨款的目的。
在实行高等教育绩效拨款成为必然趋势的情况下，充分利用现有基础，结合我国国情、借鉴国外经验，努力进行高等教育绩效拨款探索是我国面临的重大使命。
参考文献：
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（作者单位：华东师范大学公共管理学院）
