浅论行政案例指导制度的监督机制

　　摘要：案例指导制度是以我国诉讼实践为基础，借鉴国外先进的判例制度建立起来的。我国学者对行政案例指导制度的研究相对于民事、刑事案例指导制度，还有待进一步深入。而行政指导性案例是否能够发挥统一法律适用，提高审判质量以及维护司法公正的效用，很大程度在于行政指导性案例得到法官在司法实践中的响应，笔者认为通过建立和完善行政案例指导制度的监督机制，能够最大限度的保障行政案例指导制度落到实处，使得法官在行政诉讼中重视行政指导性案例的效力，规范行使自身的权力，从而真真正正的达到法律效果和社会效果的统一。本文结合我国现行的规定，指出行政案例指导制度的监督机制存在的主要问题，试图发现其发展的规律，以提出相应的解决之道。
　　关键词：行政指导性案例；效力；监督
　　中图分类号：D926.2；D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）35-0096-02
　　作者简介：占顺达（1990-），男，湖北黄冈人，湖北大学政法与公共管理学院，宪法学与行政法学专业研究生，研究方向：行政法。
　　一、意义
　　（一）有利于发挥行政指导性案例的效力，防止流于形式
　　我国最高人民法院（以下称最高院）于2010年11月和2015年5月相继发布了《最高院关于案例指导工作的规定》、《最高院关于案例指导工作的规定》的实施细则（以下简称实施细则），规定了指导性案例的发布主体、选择标准、法律效力等内容，这些规定极大程度推动了我国案例指导制度的发展。对行政指导性案例在司法实践中的定位是审理类似案例时，应当参照。但对于法官不参照会出现何种不利的法律后果未做规定，这种缺位使得行政指导性案例的效力大打折扣，有流于形式的危险。通过建立行政案例指导制度的监督机制，把“权力关在制度的笼子里”，可以有效避免这种危险的发生。
　　（二）有利于规范法官的审判权，防止滥用现象
　　在行政诉讼活动中，法官以事实为依据，以法律为准绳审理案件。行政诉讼法第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”①最高院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，适用最高院解释的，应当在裁判文书中援引。”②这些法律条文确立了法律法规以及司法解释的法律效力，但是这些规范性法律文件作为制定法，具有文字表述模糊、滞后性、僵化性等内生性缺陷，同时还赋予了法官一定的自由裁量权，这些问题的存在使得行政案例指导制度有了存在的土壤和空间。行政指导性案例是在类似案件中参照适用，最高院的实施细则指出对类似的判断是以在基本案情和法律适用方面类似为标准，但是这种规定还不够明确，这就给使得法官在认定类似时不易操作，会出现法官滥用指导性案例的现象。通过引入监督机制，可以纠正法官不当的适用指导性案例的情形，进而发挥行政指导性案例的独特优势，弥补制定法存在的缺陷。
　　二、现状分析
　　2010年11月最高院通过了《最高院关于案例指导工作的规定》，标志着我国案例指导制度在正式确立，虽然发展到现在的时间不长，但已经取得很多的成效，不论在学界还是在实务界，都产生了极大的反响。2011年12月最高院开始发布第一批指导性案例，迄今为止共发布了52件指导性案例，其中包含9个行政指导性案例。2014年10月，党的十八届四中全会召开，在审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准”。2015年5月最高院颁布了实施细则，更进一步明确和完善了案例指导制度，由于实施细则反映了我国案例指导制度发展的最新成果，所以笔者以实施细则为视角，从以下几点就目前已经取得的成果进行简单的归纳和总结。
　　（一）进一步界定了指导性案例的范围
　　最高院在2010年发布的规范性法律文件中，用列举的方式从5个方面对指导性案例进行界定，但在司法实践中，这些标准显得比较抽象，不易把握。实施细则规定能够作为最高人民法院指导性案例发布的案例，必须同时符合以下条件：第一，案例认定事实清楚，适用法律正确；第二，裁判说理充分，法律效果和社会效果良好；第三，具有普遍指导性意义，能够起到统一法律适用作用。笔者认为这种规定对于法官来说更加贴近审判实践，更好的发挥指导性案例的指导作用。
　　（二）进一步明确了指导性案例的效力
　　在实施细则发布之前，学界对指导性案例的效力问题产生了很多的争议，对“应当参照”有不同的理解。实施细则明确指出将指导性案例作为裁判理由引述，但不作为裁判依据引用。笔者认为这种定位明确赋予了指导性案例低于法律法规以及司法解释的法律效力，但又高于一般规范性法律文件。通过对指导性案例的这种定位，使得法官在审理行政案件时，能深刻理解行政指导性案例的价值所在。
　　（三）确定了“类似”的判断标准
　　案例指导制度的核心问题就是寻找与待判案件相类似的判决。这就涉及以什么标准去衡量“类似”。实施细则将“基本案情和法律适用”作为判断类似的标准，这就给法官在审理案件中提供了明确的操作方式，即将正在审理的案件的基本案情和法律适用与指导性案例的基本案情和法律适用运用一定的法律方法和法律思维进行比对，发现和识别它们之间是否具有类似性。
　　三、存在的问题
　　（一）监督的主体范围有待扩大
　　在最高院通过的实施细则中，笔者发现带有“监督”字眼的条文只有第四条的第二款，此款规定：“各高级人民法院负责辖区内指导性案例的推荐、调研、监督等工作。”③实施细则中还有部分条款笼统的用“负责”二字来概括一些职能部门的权力。从最高院通过这些规范性法律文件中，我们可以了解对监督主体范围的限定比较狭小。笔者认为各高级人民法院负责辖区的指导性案例监督工作是合理的，其他规定中的有“负责”二字，可以包含了“监督”的意思。那么目前监督主体可以概括为：最高院案例指导工作办公室、最高院各审判业务单位、各高级人民法院。笔者认为如果把监督主体限定在这个范围内，是有待商酌的。最高院案例指导工作办公室不具有审判权，而最高院各审判业务单位和各高级人民法院审理的行政案件少之又少，大部分案件是由基层法院和中级法院进行审理的。在我国每年会有大量的行政案件需要审理。如果仅仅由这些主体去监督，不论是工作效率还是监督效果上都会打折扣的。