我国公共服务市场化改革研究

　　摘 要：建国以来，我国长期处于社会主义初级阶段，经济基础薄弱、市场制度不完善是几十年来的典型特征。在此背景下，我国的公共服务几乎完全由政府提供，各种基础公共服务设施都直接由各地政府来管理和维护，市场化改革进程缓慢。如今，公共服务市场化改革已经成为社会主义市场化的大趋势。近年来，政府购买作为公共服务市场化改革的主要方式，被当做“锦囊妙计”运用到公共服务的各领域中。本文通过实地调研取证，以四川省H县政府购买营养餐服务为例，对公共服务市场化改革的成果进行研究并作出综合评价。
　　关键词：公共服务 市场化 营养餐 政府购买
　　一、引言
　　1.研究背景。20世纪70年代，世界各国政府面临了几乎同样的问题：政府效能低，财政遭遇危机。与此同时， 新公共管理理论站在经济学理论和私营部门管理理论的基础上，表明政府、市场和社会不应该相互独立，而应相互作用。尤其是在公共服务领域，更应该考虑成本、绩效和服务机制的有机结合，在政府公共服务的提供中，引入市场化的方式，而不是传统的政府一家独大。
　　学生营养餐是公共服务中重要的一环，承载着社会各界对改善学生体质的共同期待。2011年的全国两会上，人大代表提出要加大国家的资金投入，改善农村义务教育阶段学生的饮食与健康水平。目前国内大中城市的学生营养餐落实较好，但西部地区尤其是山区的营养改善计划很难落实。对比国外的营养餐，美国充分发挥NGO的作用，通过民间组织ASFSA覆盖2600万余名学生，既减轻了政府压力，又提高了营养餐管理的科学化水平。其经验值得我国学习模仿。
　　我国在2011年10月启动了“农村义务教育学生营养改善计划”，引入了政府购买公共服务的市场化供给方式，是公共服务市场化改革的具体体現，但其实施过程中也遇到了一些“水土不服”的问题。本文以四川省H县营养餐实施现状为例，对公共服务市场化改革进行研究。
　　2.概念界定。
　　2.1公共服务市场化。公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。市场化是指用市场作为解决社会、政治和经济问题等基础手段的一种状态，意味着政府对经济的放松管制，工业产权的私有化的影响。公共服务市场化即将市场化的手段引入公共服务的领域中。
　　2.2政府购买。政府购买是我国政府市场化改革中的常见手段。是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。政府购买主要有三个要点：第一，购买公共服务的是政府，因此发挥主体作用的还是政府；第二，购买公共服务的客体是社会各企事业单位，其中包括各种性质的单位。第三，一般来说购买的服务为政府机构及其工作人员自身消费的服务，或政府机构及人员提供的公共服务。
　　3.研究目的。自2011年“营养餐计划”推行以来遇到了不少困难：食品安全问题、浪费食物问题、资金不透明问题等。在市场化改革大浪潮下，政府购买公共服务的方式因为其高效性和政企合作特性，广泛应用于各个领域之中，成为解决政府公共服务提供的“锦囊妙计”。但政府购买公共服务在“营养餐计划”的具体实施上情况究竟如何，还需要进一步研究。本文结合作者在四川省H县的实地调研，通过对关键人物访谈和对学生群体的问卷调查，试图总结并评价政府购买营养餐服务的现状，并通过对案例的分析，探析我国公共服务市场化改革中的问题。
　　4.研究方法。在实地调研过程中，本文通过观察法的方式对H县营养餐实施过程进行了解，并结合问卷法和访谈法等科学方式，对H县教育局营养办、当地农村小学老师及学生、营养餐供餐企业等进行研究，并对资料进行科学的分析。与此同时，查阅我国政府市场化改革的相关资料，以及国内外营养餐推行情况的资料，提供理论与现实依据。最终经过实地调研，采用对比分析的方法，总结出H县政府购买营养餐服务的优势与不足。
　　二、H县政府购买营养餐服务的概况与特点
　　1. H县政府购买营养餐服务的概况。H县“营养餐计划”推行之初有3种供餐模式：学校食堂供餐模式、企业（单位）供餐模式、家庭个人托餐模式。学校食堂供餐模式即在试点地区的学校里建立符合卫生健康要求标准的食堂设施，给学生提供有关政府部门规定标准的饮食，这种模式的特点在于，所建食堂是学校直接负责的，属于政府部门直接管理的下属部门。
　　企业（单位）供餐模式指学校本身不建立食堂，而是把本校供餐服务交付给外部的企事业单位办理，再由外部餐饮企业加工好食品后配送到学校。这种方式是由学校直接负责而外部企事业单位间接负责的餐饮方式，其质量管理水平既依赖于外企事业单位的责任感，也依赖于学校的监督和管理力度。安全问题是这种模式的主要问题，安全问题又分为食品安全和交通安全，在维度上比学校食堂供餐模式又多了一重，因此实际落实起来还存在相应的难度。
　　家庭（个人）托餐模式是指在不具备学校食堂供餐或企业供餐条件的地区，由在学校附近的家庭或个人为学生提供午餐，对于提供供餐服务的家庭（个人）必须经过严格的准入审核，同时如果提供托餐的家庭或个人需要改善供餐条件，政府部门必须为其提供相应的支持。这种模式可以说一种具有兜底意义的供餐模式，只有在别无它法的情况下才能够采用，来解决学生饿肚子的燃眉之急。这种模式主要存在于极度偏远、交通不便的地区，尽管存在种种弊端，但该模式最起码能够让学生吃上热饭，所以还是有存在价值的。
　　据中国发展研究基金会《农村义务教育学生营养改善计划评估报告》（2013）显示，学校食堂供餐营养效益高，资金使用效率也高，是现阶段最有效的方式。随着“营养餐计划”政策的不断推进和H县政府不断的探索尝试，“政府购买+食堂”的服务提供模式成为了H县的主流。全县16个镇中有14个采用的是这种新型模式，覆盖了政策群体人口的92.7%。H县用政府购买的方式提供大宗食品（包括大米、食用油和猪肉）和后勤服务，结合食堂供餐的原有方法，为学生提供更可口、安全的营养餐。