我国高等教育财政拨款机制改革探微

　　摘要：在高等教育财政总量有限的条件下，提高经费使用效率是我国高等教育财政拨款机制改革的重要取向。因此，改变我国以计划性分配为特征的投入拨款模式，加大绩效拨款的权重，引入竞争机制，就成为我国高等教育财政拨款体制改革的基本走向。
　　关键词：高等教育；财政；拨款；绩效；竞争
　　中图分类号：G467文献标识码：A文章编号：1672－0059（2008）04－0013－04
　　
　　Probing into the Systematic Reforms of Fund Appropriation for Higher Education in China:
　　Toward A Competitive and Performance-based Funding System
　　ZHANG Ji-ming
　　(Education Department, Tai Shan College, Tai"an 271021, Shangdong, China)
　　AbstractOwing to the government"s limited financial resources for higher education, it is urgent to reform the fund appropriation system so as to promote the operational efficiency of budget using. Therefore, to change the previous fund appropriation system which is characterized by high directionality, as well as to enhance the performance evaluation and introduce competition mechanism, have become the general trends to reform the budget allocation system for higher education.
　　Key words higher education; finance; appropriating; performance; competition
　　
　　随着我国高等教育规模的急剧扩大，我国高等教育发展面临着越来越大的经济压力。目前我国实行以财政拨款为主，教育税费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费为辅的高等教育投入体制。但由于长期以来我国财政投入不足、社会融资不力，高等教育经费相对短缺，阻碍了我国高等教育持续、健康发展。高等教育的大规模扩张，使得投入与需求间的矛盾更加突出。因此，在以财政拨款为主，而经费总量不足的条件下，改革高等教育财政拨款机制，提高高等教育财政拨款的效益，就成为我国高等教育体制改革的重要内容。
　　
　　
　　一、效率：我国高等教育财政拨款机制改革取向
　　
　　1、高等教育财政投入不足
　　从投资各方情况来看，财政拨款始终作为我国高等教育投入来源的主渠道。近年来，我国教育财政绝对量一直在增加；但从相对量的角度看，教育投入占我国GDP的百分比连年减少，最高是2002年的3.24％，之后一直减少，2005年是2.80％。1993年我国制订教育规划发展纲要将这一指标预定为4％，相当于当时发达国家水平，至今尚未完成。而目前发达国家这一指标已经超过4.5%。就高等教育来看，目前我国高等教育经费约占教育总财政投入的20%，比例较低。[1]《中国教育经费统计年鉴》显示，1994年我国高校经费收入为247.54亿元，其中各类拨款179.02亿元，占总收入的72.32%，而2004年高校经费总收入为1778.60亿元，各类拨款849.96亿元，仅占总收入的47.79%；2003年，预算内教育经费占财政支出比例和国家财政性教育经费占GDP的比例比2002年分别下降0.08和0.04个百分点，有17个省级政府没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。较低的财政拨款水平直接导致我国高等教育经费投入水平亟待提高。在国家财政投入不足的情况下，经费主渠道薄弱，同时结构不合理也制约着我国高等教育的健康发展。
　　2、辅助性高等教育经费投入匮乏
　　在市场条件下，虽然我国高校的法人地位已经得到承认，但市场角色尚未真正确立，高校的市场融资能力较弱，如科研成果转化周期过长且预期效益低；校办产业难成规模，管理落后，技术优势难以转化为产品和市场效益；在上市公司等领域，高校涉足不多，抵御风险能力太弱等。从国际上看，通过市场手段增加经费投入是发达国家的高校筹措经费的重要方式，显然我国高校与市场之间的联姻还需加强。
　　随着成本分担机制的实施，学费收入成为我国高校的重要经费来源。尤其是那些地方性院校，学费甚至是其发展的生命线。但对比我国经济发展和居民收入，增长过快的学费已经在很大程度上损害了教育公平，越来越为人们所质疑、批判。据中国统计年鉴数据测算，从1990年至2005年，我国高等教育经费增长了25倍，学费占城镇、农村居民纯收入的比例由1990年的14%、29%增长到2005年的48%、154%。[2]显然，学费增长的空间已然不大。
　　从社会投资来看，在“大政府”、“全能政府”的管理思想及模式下，我国高等教育素来强调公益性，教育投入被理解为单一的政府行为，这从观念上制约着社会资金流向高等教育的主动性。因此，在我国无论是社会捐资还是民间教育基金，其影响都极其微弱。以社会捐资为例，受传统思想及现行税制等因素影响，我国的高等教育捐赠与国外相比差距甚大。据统计，2001年我国教育捐赠总额只有7亿元人民币，还不如该年度美国霍普金斯大学一所大学收到的匿名捐赠（1亿美元），而2003年截至6月30日，美国高等教育志愿捐赠总额为239亿美元。[3]捐赠收入成为美国高等教育经费的重要组成部分。
　　总之，国家财政投入水平低位徘徊，其他投资、融资方式收效甚微，严重阻碍着我国高等教育的可持续发展。由于财政拨款仍作为我国当前高等教育的主要经费来源，及时进行财政拨款机制改革，发挥政府有限投入的最大效能，即提高国家财政投入的使用效率，就成为我国高等教育体制改革的当务之急和客观取向。
　　
　　二、计划：当前我国高等教育财政拨款的主要手段
　　
　　受计划经济体制传统的影响，在向社会主义市场经济体制转变的过程中，计划性生产与管理思想仍深刻地影响着我国社会主义建设的各个领域，高等教育发展打着深深的计划生产烙印。有人认为，高等教育是中国计划经济的最后堡垒，“高校是平均主义的最后一块领地”。[4]就我国高等教育财政拨款机制而言，政府的统一性分配亦表现出显著的计划性特征。
　　1、计划拨款违反高等教育规律
　　新中国成立后，我国高等教育相继采取了“基数加发展”、“综合定额加专项补助”和“基本支出预算加项目支出预算”的财政拨款模式。从实践效能看，前两种模式一方面难以反映出高等学校的实际成本，不利于保证拨款的公平和公正，另一方面则对学校的办学行为缺乏有效的激励，易导致年底突击花钱和盲目扩大招生规模的现象；且由于易受自身固化因素限制，不利于提高效益、形成特色和实现创新。[5]“基本支出预算加专项补助”模式实行财政集中收付制度，对以往拨款模式有了一定程度的改进，但却最终造成独立法人地位的模糊，使拨款制度本身与学校经费实际需求的脱节。对比三种财政拨款模式，政府主导的统一性、计划性经费分配构成其共同特征，所不同的只是计划分配的具体方式。计划性分配的前提是政府对各高校的发展模式进行了有意识或潜意识的统一规定，这种统一的发展模式集中体现了政府意志。高校按照政府统一规划制定办学、发展方案，以迎合政府的高等教育政策，进而获得政府的财政支持，这就造成了高校发展模式的严重同一的趋向。办学模式趋同而个性不足，违背了大学的发展逻辑和高等教育规律，严重制约了我国高等教育的健康和可持续发展。