发展型社会政策下的农村义务教育财政制度探析

　　摘要 随着我国发展步入“新常态”，教育也要紧跟步伐，形成教育新常态。如何改革农村义务教育财政制度成为推动义务教育均衡发展，实现教育公平中亟需解决的问题。通过对2000～2014年农村中小学生均教育经费以及师资队伍状况进行分析，发现我国农村义务教育存在的问题，从发展型社会政策的视角提出相应政策建议，以期为推动农村义务教育发展提供依据。
　　关键词 发展型社会政策；“新常态”；农村义务教育；财政制度
　　中图分类号 S-01文献标识码 A文章编号 0517-6611（2016）11-255-03
　　生产成本上升，技术进步方式变化，投资收益率下降，出口导向型增长不可持续，这几个因素使得中国经济进入了一个“新常态”。这个“新常态”的表现就是经济增长率下降，滞胀隐患出现，就业压力减小，消费占比提高，产业结构从劳动密集型向资金密集型和知识密集型转换，以及对自主研发的需求增加。在新的发展阶段出现的新机遇、新条件、新失衡等，正逐渐成为经济发展中较长时期稳定存在的特征[1]。
　　过去的一年中，“新常态”得到了各界的广泛关注，转型、优化成为各领域改革的重点，教育领域也要紧跟发展节奏，形成相应的教育新常态。财政政策在发展教育中起着重要的保障和促进作用，如何改革农村义务教育财政制度成为义务教育均衡发展，实现教育公平亟待解决的问题。发展型社会政策注重协调发展、以人为本和人力投资等基本理念，在很大程度上同“新常态”不谋而合。因而，发展型社会政策理论不失为审视和解决问题的新视角。笔者力图通过分析我国农村义务教育状况，发现农村义务教育财政制度存在的问题，从发展型社会政策的视角提出相应政策建议，为推动农村义务教育发展提供依据。
　　1 “新常态”及发展型社会政策内涵
　　1.1 “新常态”下的基础教育 对于发展的认识和理解，人们早已抛弃单纯的经济发展论，将社会发展一同注入发展的内涵中，发展目标和机制更加多元化。“新常态”下的发展必然是绿色协调的，实现教育资源的有效配置，促进教育公平是教育“新常态”的基本内涵。我国是人口和教育大国，农村基础教育涉及范围广，其发展水平是国家综合素质的一种体现。农村地区作为实施义务教育的重点和难点，在基础教育中占据更加突出的位置。但现实是，我国义务教育的发展仍较为滞后，特别是农村地区，最为薄弱，这相对于其在我国教育系统中的基础性地位和重要性而言是极不协调的。
　　我国正迈向一个发展的新阶段，不再强调仅有速度，缺乏质的增长的发展模式。只有真正遵循优先发展教育的重要战略，解决教育中的各种问题，抓住发展动力源，才能引导我国在未来的发展中继续保持先进地位。
　　1.2 发展型社会政策 发展型社会政策改变了传统的社会政策观，不再将其视为经济政策的附属品，挖掘了深层社会政策与经济发展的互补关系，拓展了传统社会政策领域至更多的民生领域，更加强调教育的重要性。发展型社会政策的基本理念主要有：①特别关注对人力资本的投资，增强贫困人群，特别是弱势群体的社会生存能力；②注重社会政策对于经济发展的贡献，强调经济发展和社会福利发展相互融合，相互促进[2]，强调政府有必要在发展人力资本，进行社会投资方面进行努力，而不是只注重于社会再分配。与此相应，政府公共投入的重点应该在教育、文化、卫生建设等方面。可以说，发展型社会政策内涵包括了注重发展教育，特别是基础教育，重视教育公平。
　　发展型社会政策不但致力于经济社会协调发展，而且致力于人的发展，而农村义务教育财政政策本质就是通过合理的财政政策来保障农村义务教育的发展，这二者之间有着共同的价值取向。因此，走发展型社会政策的道路是十分自然的选择[3-5]。
　　2 我国农村义务教育现状及财政政策分析
　　农村义务教育在不断的政策探索中得到了发展，但仍然存在诸多问题，分析农村义务教育的现状，能直观反映出教育财政政策是否真正发挥作用。
　　2.1 我国农村义务教育现状
　　2.1.1 生均教育经费。相关资料显示，2000～2014年，农村小学生均预算内，事业费都低于同比当年全国水平，且增长率由2001年的33.4%降至2014年的8.0%，尤其是2007年之后，除2011和2012年外，农村地区的小学生均预算内教育事业费增长率一直处于下降状态，从峰值38.44%一路下跌。另外，2000～2007年，农村同比全国水平的差值几乎处于水平状态，说明这期间差距一直没有减小，农村义务教育生均教育事业费一直没有得到改善。2008年之后的3年里，差距不减反增。2014年二者之间的差距达到近年之最。这里仅显示了全国农村的平均水平，在某些偏远的中西部农村，情况往往比全国平均状况差。
　　图1显示，同比全国初中生均预算内教育事业费水平，农村都存在差距，且两者的差距并无减小。图1中折线在2007年以前变化较为平缓，波动幅度不大，但2008年之后，全国和农村初中生均教育事业费都开始上涨，且增幅逐渐加大，但是二者之间的差距总体上也呈现出扩大的局面。特别是2013年后，增幅下降尤其明显。从以上两方面可以推断，我国城乡义务教育资源配置不公平，更多的教育经费流向了非农村义务教育。
　　2.1.2 师资水平。师资水平主要是由数量、质量决定的。通过对《中国农村统计年鉴》进行检索可知，2013年我国农村小学教职工数为218.9万人，其中专任教师219.9万人，初中专任教师73.1万人。而当年全国小学教职工数为549.49万人，专任教师558.46万人，师生比为16.76∶1；初中教职工392.88万人，专任教师348.10万人，生师比为12.76∶1（数据来源于新华网2013年全国教育事业发展统计公报）。农村地区，尤其是偏远农村地区，存在严重的教师结构性缺编现象，农村教师教学负担重，承担多门学科的教学，无法保障教学质量。
　　另一方面，城乡优质教师的分布也极不均衡，呈现“集中成块”的特点。在农村，小学、初中的中级职称或以上的教师比例与城镇存在较大差距。另外，目前在农村中还有相当数量的代课教师，由于工资待遇和实际生活条件比较落后，在一定程度上影响了教学积极性。相较于城市而言，农村教师变动工作更加频繁，引发不合理流动状况，扩大了农村教师短缺的矛盾和优秀教师流失现象，严重影响农村教师队伍的整体素质。