美国联邦政府高等教育财政资助立法的历史发展与启示

　　摘要：财政资助并辅之以资助立法是美国联邦政府调控高等教育的主要方式。联邦政府每一重大财政政策的实施都伴有立法规范出台。在美国联邦高等教育财政资助发展史上，资助立法分别经历了肇始期、创建期、高峰期和延续加强期。每一时期的法律体制建设都定向和引领了联邦政府高等教育发展目标，对高等教育的发展起到了巨大的历史推动作用。当然，联邦立法对资金使用的限制性和强迫性也干扰了美国大学所珍重的自由与自治精神。同为中央政府，尽管体制不同，美国经验对我国创建和完善高等教育财政资助立法具有重要的历史借鉴价值。
　　关键词：联邦政府；财政资助；高等教育；立法
　　中图分类号： G64文献标识码：A文章编号：1005-6378（2015）02-0036-05
　　DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2015.02.006
　　立法产生的效力能够对事物发展产生有利和积极的影响。奉行“法律至上”的美国，高等教育在发展进程中一直与联邦立法相互联系，而联邦立法也始终能够在美国高等教育的发展中起到重要作用。美国联邦政府影响高等教育的基本方式是通过联邦资助影响其财政，资助的主要方式是科研拨款和大学生资助，而每次重大资助项目的诞生都伴随着联邦立法的出台。资助效力被认为是最具代表性，也是最重要的美国高等教育法治效力之一[1]。国会通过立法授权联邦或地方政府为高等教育发展提供必要的经费。美国高等教育立法基本都涉及经费问题，并且都以大量的条款来规定资助的项目、授权经费的多少、怎样分配资金、怎样申请项目、怎样使用经费、怎样监督项目的执行等内容。
　　联邦政府通过一系列的联邦资助立法，在扩大高等教育机会和服务国家安全、经济等核心利益领域健全了高等教育财政资助体制。美国联邦政府高等教育财政资助的发展完善与其资助立法紧密相关，完备的联邦政府高等教育财政资助法制体系建设经历了不同的历史发展阶段，所积累的经验极具借鉴价值。
　　一、美国联邦政府高等教育财政
　　资助立法的历史演进（一）高等教育法治肇始期（19 世纪中期之前） 这一时期联邦政府高等教育财政资助处于孕育雏形阶段，没有形成机制完备、制度健全、手段合理的资助形态。1785年和1787年联邦政府首先颁布实施了《西北土地法令》，允许从西北部地域开拓出来的州提供两个或两个以上镇区的联邦土地去支持高等教育，这就为联邦政府支持教育确立了原则。但学院们担心失去自治，并没有积极配合，因而这一法令没有得到真正实施。
　　1861年爆发的南北战争促使联邦政府下决心去积极干预国家事务，希望能够为垄断资本主义的发展开辟道路。联邦政府选择了高等教育作为突破口，决心彻底改变高等教育与社会的隔阂[2]。1862年在林肯总统的支持下，国会众议员莫里尔（Justin S.Morrill）提出了一项有关高等教育内容的议案获得了通过，这就是著名的《莫里尔法案》。该法案的颁布标志着联邦政府开始第一次大规模插手高等教育财政事务，树立起了联邦政府资助高等教育的最初形式，对美国高等教育起了革命性的影响。
　　在此项基金的资助下，美国产生了大量“赠地学院”或“土地学院”。大量农工学院的产生，开启了美国构建现代大学体系的序幕。《莫里尔法案》确立了联邦资助高等教育的新模式，为高等教育的发展注入了新资金。从最初的对农业教育提供资金，转变到后期为工业和机械教育提供资助。在之前的美国高等教育财政资助以民间私人资助占主导地位，《莫里尔法案》的出台标志着联邦政府以土地赠予的形式正式介入高等教育，开启了联邦政府以立法形式资助高等教育的时代。
　　（二）高等教育法制创建期（南北战争到二战前） 这一时期，联邦政府高等教育财政资助的初级形态已经形成，大量职业教育资助法案的颁布实施促进了联邦资助的发展进步。《莫里尔法案》之后，19世纪余下的几十年里，赠地形式的资助一直持续。1890年国会通过永久立法，颁布实施了《第二莫里尔法案》，每年为赠地学院拨出款项用于教学。同时，联邦政府不断鼓励创建农业和机械技术学院，在多个领域延续和扩大赠地法案的影响。1887年通过了《海奇法案》（Hatch Act）鼓励农业研究，联邦政府提供经费建立农业实验站；1914年通过的《史密斯-利弗法案》（Smith-Lever Act），扩大了学院规模和服务范围，促进了南方各州和边疆地区的农业和家政教育改革与发展；1917年通过的《史密斯-休斯法》（Smith-Hughes Act）使职业教育制度化[3]。这一法案还第一次建立了联邦对职业教育的关心、资助教师的培养和建立联邦职业教育董事会。
　　此外，这一时期还颁布了《国防训练计划》、《国防职业教育法》、《乡村职业教育法案》等职业教育资助法案。联邦政府通过加强职业立法和军事服务立法来巩固联邦在高等教育中的作用。
　　（三）高等教育法治完善期（二战至20世纪70年代） 这一时期由于受罗斯福新政，特别是约翰逊总统“伟大社会”运动的影响，高等教育财政资助呈现出联邦财政集中干预加强的趋势，表现形式之一就是联邦政府集中立法实施强大的财政资助。因此，这一时期也就成为联邦政府高等教育财政资助立法的高峰期。本期联邦政府立法集中出台，反映了联邦加强高等教育财政资助的决心，其中具有代表性的法案和决议列示如下（表1）：河北大学学报（哲学社会科学版）2015年第2期表1高峰期联邦政府高等教育财政资助主要法案一览表
　　年份联邦立法/决议/报告主要内容1944年《士兵权利法案》资助退伍兵生活再适应培训，开启了美国高等教育大众化时代。1944年《剩余财产法案》战争剩余资产随着退伍军人入学潮进入了大学。1944年《科学-无止境的边界》美国历史上第一份确立科学政策的报告，明确了联邦政府应该成为大学基础研究的主要资助者，规划了战后美国科学研究的基本框架。1950年《住宅法》批准建设大学学生宿舍的贷款。1958年 《国防教育法》批准了大学生贷款和奖学金，创建了美国最早的联邦教育资助体系，标志着美国联邦政府对大学生进行全面资助的开端。1960年《西伯格报告》进一步阐明了联邦政府在科学研究中应该担当的角色。1961年《双边教育和文化交流法》授权联邦政府资助国际问题研究和交流计划。1963年《高等教育设施建设法》提供相应的财政资助帮助学院和大学建立必要的教学大楼、图书馆和实验室。1963年《卫生专业教育资助法》对医学院和其它有关卫生专业的学生提供奖学金，并资助更新医学教育设备。1964年《国防教育法》修订案高等教育更多拨款。1964年《经济机会法》联邦政府拨款资助高等学校的“工读计划”。1965年《高等教育法》美国历史上第一部专门而全面涉及高等教育的立法。标志着美国联邦政府对大学生资助制度的完备与确立。1966年