中央政府和地方政府的教育事权与支出责任

　　【摘 要】目前，我国中央政府和地方政府的公共教育支出状况基本反映了法律法规对于中央政府和地方政府教育事权的划分，但存在两个问题：一是受到外溢效应指导原则的单一影响，地方政府在学前、义务、高中、高等四级教育体制中承担了绝大部分责任；二是缺少对学前教育和高中教育阶段教育经费投入和保障机制的制度安排。此外，财政分权、财政自主性与地方政府的支出结构和效率存在着密切关系，对已有文献的综述表明，财政激励和政治激励会显著地降低公共教育等非经济性公共物品的供给效率。据此，提出以下建议：一是增加中央政府对教育产品和服务的支出比重；二是建立和完善各级政府教育事权和支出责任的制度框架；三是优化转移支付结构，适当向教育倾斜；四是改革地方政府考核机制和地方官员晋升标准。
　　【关键词】中央政府；地方政府；事权关系；支出责任；公共教育；公共物品供给；央地关系
　　【中图分类号】D035 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2014）03-0096-10
　　收稿日期：2014-06-11
　　作者简介：郭晟豪（1991-），男，山西长治人，北京大学政府管理学院硕士研究生，研究方向：行政管理、人力资源管理。
　　引言
　　2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。文件提出了深化财税体制改革的重要内容，即建立事权和支出责任相适应的制度。《决定》明确指出，“适度加强中央事权和支出责任，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。”这条规定一方面反映出各级政府事权与支出责任具有密不可分的关系，另一方面也折射出我国当前存在着各级政府事权、支出责任和财权不对称的问题。公共教育作为我国基本公共服务和核心公共服务，是对国家经济发展和社会进步至关重要的非经济性公共物品。因此，厘清各级政府教育事权和支出责任的关系，对于我们准确划分各级政府的教育支出责任，有效提供教育产品和服务具有十分重要的意义。因此，本文重点探讨各级政府在学前、义务、高中、高等四级公立教育中的事权和支出责任。
　　一、事权和支出责任
　　（一）事权和支出责任的关系
　　对于事权的理解较为约定俗成。一般公务文件中认为是行政机关按照相关法律法规进行行政事务管理的权力。学界一般指一级政府所拥有的从事一定社会、经济事务的责任与权力。还有的学者，如宋卫刚（2003）认为，事权就是管理国家事务的权力，是对行政权的细化和分类，事权的来源是管理相应事务的责任。[1]（P44-48）对事权，往往强调其责任与权力。实际上，上述的理解是存在局限性的，在我国计划经济时代，政府全面控制社会经济事务，中央有绝对的权力，事权可以作为管理国家的权力；但在市场经济环境下，事权不再是权力，而是一种职能，为全面实现公民福利而应当作一定的行为。本文将事权界定为提供公共服务的职能，通过这样的界定，把事权作为支出责任的基础，把政府应当有哪些作为予以明确。
　　支出责任是指各级政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。政府间支出责任划分是处理政府间财政关系的逻辑起点，支出责任安排是处理政府间财政关系、设计财政管理体制最基本的制度安排。[2]（P341-342）一方面，具体清晰的支出责任安排，有助于科学划分政府间财政收入，减轻各级政府财政负担，有效提供公共服务；另一方面，支出责任直接来源于各级政府事权的划分，或者说地方政府应该做哪些事情。通过上述梳理可以认为，支出责任是以事权为基础的，即政府应当是先明确了事权，再来确定自己的支出责任，而支出责任也需要财权和财力来保障，事权是否能够合理划分直接决定了支出责任是否能够合理划分。
　　（二）事权和支出责任的应然划分
　　事权和支出责任应当如何划分？不妨从对概念的界定入手。本文中事权是从提供公共服务中应该承担的任务和职责这一角度界定的。公共服务按照区域划分，一般分为全国性公共服务、地方性公共服务和区域性公共服务；相应地，全国性公共服务属于中央政府的专有事权，地方性公共服务属于地方政府的专有事权，区域性公共服务属于中央和地方政府共有事权。
　　如果要划分政府事权，就必须依据一定的原则或标准来区分全国性、地方性和区域性的公共服务。关于中央与地方的事权划分，经济学的主要理论是财政联邦主义理论。[3]这一理论以提高公共产品的供给效率为目标，提出了影响广泛的分权原则：全国性公共产品，即提供服务于整个国家所有人的公共产品，例如宏观经济稳定、国防、外交和货币等，其职责属于中央政府；地方政府的责任是提供只限于辖区范围内民众消费的公共产品，如自来水、城市供暖和垃圾处理等基础公共设施；如果地方公共产品会产生跨地区的外部效应和经济效应，则应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内部化。此外，其他学科也都结合自己的特点提出了相应的指导原则，这里不再赘述。沈荣华（2007）总结了经济学、行政学、政治学、法学等学科相应的理论，系统地指出各级政府事权划分的指导原则。[4]（P9-14）结合其他学者观点，可以基本认为指导原则主要包括受益原则、效率原则、溢出效应原则、区域均等化原则、分权原则、中央控制原则和法制原则，总结见表1。
　　表1 事权划分的指导原则
　　注：根据沈荣华《各级政府公共服务职责划分的指导原则和改革方向》等资料整理。
　　依据上述原则，各级政府事权大致划分为三个方面：（1）中央政府的专有事权，包括国防、外
　　交、社会保障、铁路、航空、邮政等；（2）地方政府的专有事权，包括地方性的公共设施、地方住房、道路、交通、治安和消防等；（3）中央和地方共有事权，一般包括医疗卫生、公共教育、社会福利、区域公路和交通、环境保护等。世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》结合发达国家的一般做法，将各级政府事权大致归纳如表2所示。