独立学院转设政策执行的非正式制度分析

　　[摘要]独立学院转设政策的执行不仅受到正式制度的约束，同时还受到非正式制度的规约。传统社会观念滞后与执行者习惯性认知偏差、沟通不畅与利益投机、伦理失范和价值偏离等非正式制度因素阻碍着独立学院转设政策的有效执行，建议改良教育政策执行的环境、加强信息沟通，拓宽利益表达渠道、优化教育政策执行主体和建构合理外观。
　　[关键词]独立学院转设政策　非正式制度
　　[中图分类号]G648.7　[文献标识码]A　[文章编号]1005-5843(2011)02-0019-03
　　[作者简介]罗昆，安徽建筑工业学院高教所(安徽合肥230601)；阙海宝，四川师范大学教育科学学院副院长(四川成都
　　610068)
　　
　　　独立学院作为新时期我国高等教育体制改革过程中出现的一种特殊的办学机制与模式，它的蓬勃发展对实现我国高等教育大众化、深化高等教育改革与发展发挥了重要作用。但根据独立学院发展的实际情况与世界高等教育发展的先进经验来看，独立学院仅是我国高等教育发展的一种过渡机制。2008年2月教育部颁布《独立学院设置与管理办法》(也称教育部“26号令”)之后，已有4所独立学院成功转设为独立建制的民办高校。从新制度经济学的角度来看，独立学院转设政策的执行不仅受到外在正式制度的约束和控制，还受到内在非正式制度的规约，且正式制度的安排只有在与非正式制度相容时才能充分发挥作用。因此，探寻教育政策执行背后的非正式制度对独立学院转设政策的有效执行有着十分重要的意义。
　　
　　一、独立学院转设政策执行中的非正式制度
　　
　　
　　新制度经济学家道格拉斯·C·诺斯将制度划分为正式制度和非正式制度，指出：“制度是一个社会的游戏规则，或更正式地说是人类设计的、构建人们相互行为的约束条件。它们由正式规则(成文法、普通法、规章)、非正式规则(习俗、行为准则和自我约束的行为规范)，以及两者执行的特征组成。”①正式制度是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约等，它们共同约束着人们的行为。非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的风俗习惯、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则，是那些对人的行文的不成文的限制，是与法律等正式制度相对的概念。诺斯认为，在人类行为的约束体系中，非正式制度具有十分重要的地位，即使在最发达的经济体系中，正式规则也只是决定行为选择的总体约束中的一小部分，人们行为选择的大部分行动空间是由非正式制度约束的0。
　　制度经济学将风俗、关系、信念看作是非正式制度的核心，三者从其表现形式上，其内隐性愈来愈强，具体到独立学院转设政策执行中，其主要体现在以下几个方面：
　　首先，是传统风俗与习惯。习惯是指所有在正式规则无定义的场合起着规范人们行为的作用的惯例或作为“标准”的行为。而“标准行为”，在规则没有定义的场合，通常只能表现为前人或多数人或年长的人的榜样式行为。于是，“习惯”又是指那些由文化过程和个人在某个时刻以前所积累的经验所决定的标准行为。在独立学院转设政策执行的过程中，不仅要受到传统风俗的规约，同时还受到执行者的“习惯”行为约束。
　　其次，是人际关系与潜规则。人的本质是一切社会关系的总和，人的交往关系是社会存在的基本形式。教育政策是由人制定的，也是由人执行的，那么自然不能忽视人际关系的存在。独立学院转设政策的执行必然会触动不同人的利益，相应地也会触及人际关系，对人际关系的把握则是整合各方利益不容忽视的因素之一。潜规则是一种具有负面意义属性的规则，一旦制度设计存在缺陷没有成为执行者的行动指南，潜规则就很可能滋生成为教育政策执行者的实际行动指南，因此，如何防范教育政策执行进入“暗箱”操作的潜规则当中是必须正视的问题。
　　第三，是伦理道德观念。在给定的制度设计下，伦理精神和道德规范可看作是利益的一个自变量，不同的伦理精神和道德规范制约了不同的利益追求机制与方式。如果这种方式与经济制度相符时，它就推动它；反之，它将成为与现行制度设计相悖的力量，对其产生阻碍作用。
　　最后，是价值信仰。信仰是内核，是文化的核心所在，价值观是信仰的内在体现，有什么信仰，就相应地反映出怎样的价值观。独立学院转设政策执行中的非正式制度影响不是空洞的，而是指向现实的，人们在现实生活中坚持什么样的价值观、以什么样的信仰方式去从事该政策执行的实践活动，对政策执行的效果有着非常重要的影响。
　　
　　
　　二、非正式制度规约下独立学院转设政策执行的障碍分析
　　
　　1.传统社会观念滞后与执行者习惯性认知偏差。受长期以来计划经济的影响，信“公”不信“私”的传统社会观念深入人心，中国民众向来比较相信政府和崇拜权威。既然教育部的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》规定“申请者要对独立学院的教学和管理负责，并保证办学质量”，那么与普通的民办高校相比，显然家长和学生都更愿意选择独立学院⑤。另外，目前独立学院仍旧颁发的是公办高校的学位证书，一旦独立学院转设为民办高校将不再具备公办“名校”光环的笼罩，其毕业证书和学位证书的含金量也将大打折扣。因此，他们不支持独立学院转设政策的执行。
　　2008年2月教育部颁布的《独立学院设置与管理办法》(以下简称“26号令”)中规定：本办法施行前资产未过户到独立学院名下的，自本办法施行之日起1年内完成过户工作。同时其第五十六条还规定，独立学院资产不按期过户的，由省级教育行政部门责令限期改正，并视情节轻重，给予警告、1至3万元的罚款、减少招生计划或者暂停招生的处罚。但是一年期限已满，尚未见有对那些未完成资产过户的独立学院进行相应的处罚或警告。执行者们依照习惯性思维认为，既然“26号令”并没有严格执行独立学院资产过户政策，那么对其中的独立学院转设政策也应该不会严格执行。因此，执行者们对这一政策持观望态度。
　　
　　2.沟通不畅与利益投机。我们知道，教育部负责制定国家宏观层面的独立学院转设政策，地方政府在此基础上结合本省本地区独立学院发展情况进一步制定具体化的独立学院转设政策。从国家层面来看，教育部是国家独立学院转设政策的制定者，地方政府、独立学院的合作方和申请方是国家独立学院转设政策的执行者；从地方层面来看，地方政府是地方独立学院转设政策的制定者，独立学院的申请方和合作方是地方独立学院转设政策的执行者。目前，政策的制定者和执行者之间尚缺乏及时互动沟通的平台，信息的传递与反馈受到阻碍，政策的执行中遇到的问题难以及时得到修正。
　　在独立学院转设政策执行过程中，各利益主体