“麻烦治理”与无声革命：素质教育再审视

　　“素质教育”这一概念的提出，迄今已有二十年。作为教育改革脉络中的核心目标，“素质教育”背后所反映的政策逻辑、社会动因以及现实张力，无疑是中国近二十年教育发展的鲜明写照。本文将新高考改革置于二十年来素质改革脉络中，分析素质教育改革历程中的种种问题，揭示出一系列教育改革动向之中，潜藏的中国教育问题的普适性、重要性、特殊性。
　　随着北京、天津、山东、海南等第二批试点省份公布地方改革方案，众生喧哗之下的新高考改革似乎已进入收官阶段，“中国特色现代教育考试招生制度”[1]也将紧跟小康社会的步伐，如期在2020年之前建成。
　　然而改革的现实似乎并不支持早已确定的改革日程：无论是浙江、上海两地改革方案的接连调整，抑或是北京、天津等第二批省份不断推迟方案出台时间，在违背“三年早知道”原则的状况下按原计划推进改革——种种现象表明，新高考改革正处于某种困境之中，而这种困境与上一轮教育改革之间存在着多重联系。
　　本文正是希望从两者之间的联系出发，通过将新高考改革置于二十年来的素质教育改革的脉络之中，分析素质教育改革历程中遭遇的种种问题，并尝试指出，与其说素质教育改革的核心问题是教育理想与现实之间的张力（也即大众一厢情愿认定的“砖家之祸”），毋宁说是专业化、技术化的改革思路从未真正得到贯彻：原本系统的、完整的改革思路总是在意识形态等多方力量的撕扯之下转化为一个碎片化的、甚至带来诸多麻烦的方案，最终走向“麻烦治理”—— 一种针对现有政策漏洞不断进行技术性弥补的治理模式。而这正是理解二十年来教育改革史与国家教育政策生产的核心逻辑。
　　1998?2002：作为工具的素质教育
　　在新世紀以来的整体教育改革脉络中，无论是世纪之交开始的素质教育改革还是2010年启动的新高考改革，其改革的目标都是实现“素质教育”。尽管这一词汇在今日的舆论场已被污名化，但在其提出之时，“素质教育”实际构成了一种对中国教育问题乃至社会问题的整体性观察，而这一观察的核心关切在《面向21世纪教育振兴行动计划》[2]这一素质教育的纲领性文件中展露无遗：
　　在改革开放和现代化建设新时期，邓小平同志反复强调，实现社会主义现代化，科技是关键，教育是基础。在即将到来的21世纪，以高新技术为核心的知识经济将占主导地位，国家的综合国力和国际竞争能力将越来越取决于教育发展、科学技术和知识创新的水平，教育将始终处于优先发展的战略地位……
　　在这一文件中，“素质教育”的逻辑是工具性的，其产生并非单纯肇始于某种教育愿景，而更多基于那个即将到来的“21世纪”及其所象征的现代化进程。为了应对那多元的、开放的甚至是充满不确定性的现代化图景，[3]“素质教育”出现了，并在社会主义现代化的话语之下，与“生产力”、“科学”“技术”等语汇绑定在一起，构成了一套现代化的“工具箱”，成为了其中的基础部件。
　　这种工具性的逻辑同时也就意味着，与“素质教育”相对的“应试教育”并非单指考试制度本身，而是一种以“应试”为主要表征的、不适应国家发展需求的教育模式，换言之，其本质是由教育的结果来决定的，而这一结果在相当程度上体现为经济问题。[4]
　　这种将教育问题经济化的思路一方面凝聚起了多方共识，在改革的最初阶段有力地推动了改革的进行，另一方面却也暗示着改革本身的不稳定性：如果一场教育改革是为了达成某种经济目的而存在，那么只要能够达成经济目的，“教育”本身就可以被牺牲。于是我们便得以见到，几乎与素质教育改革同时展开的高校扩招，是如何在同一文件（《面向21世纪教育振兴行动计划》）的指导下，推行着与素质教育不无矛盾的政策，借助教育改革的话语掩饰缓解就业压力、扩大内需的经济目的。[5]
　　好在由于现代化的压力与上层力量的直接推动，此时的教育改革路线尚能在经济、教育、意识形态等多种目标之间达成平衡，教育政策生产也往往能凝聚起意识形态主管部门、行政主管部门与专业学者等多方面的共识，甚至呈现出了相当程度的“科学化”与“民主化”的倾向。[6]然而这一倾向并未能够转化成一套完整的技术治理方案：由于专业学者在制度性空间内并没有稳定的位置，当政策从“倡导性政策”向“分配性政策”甚至“规制性政策”转化时，原本直接推动着政策设计的上层力量首先退场，在这一力量主导下参与政策制定的专业学者也就不得不退出政策生产之中，整个政策生产的主导部门变成了并无意愿（也缺乏能力）进行整体性改革的教育部门。[7]
　　由于缺乏整合性的力量推动，多方力量参与的教育政策生产很快进入了一种“任务达成”的模式之中：教育主管部门及各地方教育部门的目光早已脱离了“素质教育”（甚至连其经济目标也并不在意），而是聚焦于如何完成作为一种行政任务的改革本身。在此逻辑下，教育部门往往通过将整个“素质教育”规划分割成诸多条款，再对条款进行策略性解读，最后转化为一系列互不相干的“工程”、“计划”与单项政策，以证明改革目标的推行。
　　于是我们便得以看到，在《中国教育改革和发展纲要》（1993）、《教育振兴行动计划》（1997）、《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》（1999）与《关于基础教育改革与发展的决定》（2001）等文件的指导下出台的诸多具体政策（如保送生、高考加分 、研究性学习 、综合素质评价、学业水平考试 、分省命题与“3+X改革”等）是如何处处回应着政策文本及其核心概念（即素质教育），却又不断将原文意图达成的整体性教育改革转变成一场“新课程改革”（以下简称“新课改”）。
　　2003?2008：进退维谷的课程改革
　　尽管同样使用“素质教育”这一语汇，但到了“新课改”阶段，“素质教育”的内涵已经发生了根本性的转变：通过将课程改革指认为素质教育改革的“核心环节”，[8] 教育部门在保持了“现代化”、“综合国力”等话语的同时，将整个改革的重心从某种长远的经济或社会结果转移到了一些具体的、教育措施的落实之上，“素质教育”与“应试教育”这组概念的内涵也就出现了剧烈的变化。