中国财政民主的缺失及其构建

　　无论近代社会还是现代国家，政府的运作必然是建立在一定的财政基础上。作为以公共权力主导的资源配置——财政，不仅仅是经济制度的组成，更是政治制度的集中体现。财政作为国家主要的经济来源，财政不仅是政府经济收入与经济支出的反映，更体现了经济资源在国家和公民之间的分配，涉及到一国基本的政治决定过程。因此，财政民主，不仅体现的是宪政主义与法治主义精神，更体现了政治民主和经济民主的统一。
　　
　　财政民主的制度构建
　　
　　所谓财政民主，就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来理政府之财。这样，一是可以保证公共财政的科学性，使公共财政符合国民经济发展的客观规律，以及真正反映未来年度财政收支情况；二是有利于实现对政府财政收支行为的监督，防止出现随意性。防止政府滥用权力，就必须以公民的民主权利约束国家公共权力。
　　从理论上看，财政旨在提供公共物品。在现实生活中，为防止财政活动偏离公共利益，保留公民对重大财政事项的决定权，是财政民主的核心和目的所在。财政民主一般表现为财政议会主义，即重大财政事项必须经过代议机构审批。我国《宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，从渊源上看，财政民主是宪法所规定的人民主权理论在财政法领域的落实和体现。而《立法法》第8条明确规定财政、税收的基本制度只能制定法律，从形式和程序上保证了财政的民主性。
　　重大财政事项由人民代表大会审查决定也是财政民主的重要体现。除了对财税方面的基本制度制定法律以外，人民代表大会的财政决定权也体现在预算审批上。根据我国《宪法》及《预算法》的相关规定，全国人民代表大会负责审批中央预算，地方各级人大负责审批本级地方预算，这表明，财政民主的基本要求在我国已得到了确认。同时，财政民主还要求赋予人民对财政事项的广泛监督权。这要求财政行为的决策程序、执行过程以及实施效果，须具备公开性、透明性等特点。否则无论预算审批或预算监督，都只会流于形式，公开透明更无从谈起了。细化到具体的财政行为，则表现为财政收入与支出行为的民主化。
　　
　　（一）支出民主：以公共需要定位财政支出
　　政府的支出边界到底在哪里，这不是单纯用理论可以解决的问题。虽然古典学派认为政府的活动是一种消费现象，主张缩小财政规模。但新财政思想却认为市场机能在实际经济社会中根本难以发挥，更何况还存在分配不均的问题，若政府不介入几乎无法平息。两种观点都从不同角度反映了市场和政府的界限的模糊性。但事实是，由于政府执行宏观经济职能的需要，财政职权在一定程度上有扩张的趋势，从而引起财政支出的增加。
　　一般说来，财政支出是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配以满足社会公共需要，是财政职能的具体化，服务于政府职能。基于公共物品理论的分析，既然市场无法有效提供，那么财政支出就是全部公共物品（包括全部纯公共物品和部分准公共品）。只有满足公共需要的事务，财政才应提供资金支持，否则偏离公共物品的政府财政分配行为本质上不能反映公民对公共物品的偏好而不能被视作财政民主行为。因此，财政支出民主首先应当表现为在财政支出决策的达成上，主要反映为人民对政府开支的权力制约和政府经济职能执行的协调和平衡。
　　
　　（二）收入民主：以公共权力定位财政收入
　　政府为履行公共职责所承担的财政支出，需要积极谋取财政收入。财政收入，是政府为履行公共职能，满足公共服务要求的财政支出需要，通过国家依法筹措的所有货币资金的总和，一般包括：税收、费、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。国家获取财政收入凭借的是公权力，即由立法机关赋予公共部门代表公众行使的强制性的权力。这种强制性权力是在分散决策基础上集体选择的结果，用来解决分散决策难以解决的各种问题。现代民主制下公共部门的任何权力都应通过公共选择程序如投票，由立法机关审批、赋予，否则就是滥权，构成对私权利的侵犯。因此，议会制之所以能够从社会中吸取更多的财政收入，其原因就在于代议制给予了财产权利人参与决策的机会，使他们相信代议机构决定的合法性，这也是国家获取财政收入的正当性基础。
　　由此可见，在一个国家的“钱袋子”问题上，财政民主实践了权利与权力之间的良性互动。财政的一系列环节中，从征税开始，到支出、绩效评估和监督，都应该在代表机构的决定与掌控之中，从而依法实现对政府活动的范围、方向和政策目标的监督与有效控制。
　　
　　（三）财政分权与民主监督
　　分权是西方宪政史上控制国家权力的主要手段，分权对权力的控制一直是政治学和宪法学研究的命题，并且权力分立也已经变成了一种关于立宪政府的普适标准。而在财政的层面上，民主除了意味着财政的收支民主，同样对分权提出了要求。收支的民主化在某种意义上是横向层面上的分权，而纵向层面的分权则是对中央与地方的关系提出了要求。中央与地方的关系涉及诸多要素，由于中央与地方政府的关系实质上是国家整体利益与局部利益的对立统一和动态平衡的关系，涉及经济利益的区域配置，因而财政关系就成为中央与地方的关系中极为重要的内容和敏感的领域。从实践上看，新中国成立后我国中央与地方的关系的历次调整主要是财政关系的调整。
　　财政权力在各级政府间的纵向分立对政府权力制约具有重要意义。将财政权限在各级政府间进行适当的划分，有助于降低财政权力的集中和垄断程度，将减少腐败和低效率的发生。此外，纵向的财政分权还使得次中央政府之间在提供公共物品的竞争成为可能，这种竞争可以对相关政府的权力行使产生制约。可以说，财政权限在各级政府间的划分与公民基本权利的保障具有密切关系。财政分权的优化程度关系着公民基本权利的实现，而财政分权之下拥有相应财政权的地方政府，这种一定程度上的财政自治，是宪政民主制度的基础性结构，是保障个人自由的重要政治机制，是人民参与公共事务的基本途径。 因此，财政分权是民主宪政的应有之意，也是财政民主的重要内涵。
　　
　　财政民主的制度缺失及其反思
　　
　　由于财政民主事关一国基本政治制度、经济制度，其实现程度关系着一国基本的民主化、法治化进程。虽然基本的法律制度对财政民主做了初步的制度安排和宪法保障，但反观我国财政制度的发展，其民主缺失的程度还是不容忽视的。
　　
　　（一）预算民主的不足与完善
　　新中国成立以来，我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年黄河规划和三门峡水电站工程建设项目；二是1992年三峡工程建设项目。而南水北调工程其投资总额达3500亿，建设工期30年；国家大剧院50亿的预算，都未提交全国人大审议批准。这不能不说是对公民在重大财政事项的决定权方面的剥夺。由选举产生的人民代表所讨论的重大财政问题，应当是微观的、透明的、具体的，对纳税人和所有公民郑重负责的，而不只是理论上的、宏观的、抽象的。
　　此外，根据《预算法实施条例》规定，我国复式预算体系包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算。但十余年过去了，国有资产经营预算和社会保障预算始终未曾建立，虽然国有资本经营预算的编制工作已经在中央层面展开，但围绕着预算编制权和审批程序以及衔接问题的争议，实际上也反映了在国有资产监管与收益问题上，究竟公民享有多少的知情权和决定权。而频频发生的社保基金挪用、挤占案件，实际上也反映了社保基金行政管理和投资运营缺乏民主化的制度缺陷。