公共政策制定中，农民工群体利益表达困境研究

　　摘 要 公共政策是政府治理社会的重要工具，一项公共政策的出台往往会牵涉到多个社会群体的利益。然而，在城市务工的农民工群体由于主体意识不足、表达能力较弱、缺少利益代表组织、制度化表达渠道不通畅等原因，限制了农民工群体利益表达活动的有效性，使得农民工群体在公共政策中的相关利益诉求难以得到实现，致使社会利益格局进一步失衡。因而应当从利益主体、社会和政府三方角度，提高农民工利益表达的有效性。
　　关键词 利益表达 公共政策 农民工
　　作者简介：沈晓婷，华东政法大学。
　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-154-03
　　公共政策是政府治理社会的重要工具，而一项公共政策的出台往往会牵涉到多个社会群体的利益。当前，社会中各群体的利益诉求大多是由政府加以体察认定的，并将其中某些合理的利益诉求转变为公共政策。 但是，政府并非是全能的，由于受到能力和资源的限制，决策者无法关注到所有社会问题，一项公共政策的制定，也难以满足社会各方面的利益诉求。因而，一些难以被决策者所注意或照顾到的利益群体就需要通过各种方式进行利益表达，以引起决策者的注意，并寻求重视和支持，使其利益诉求进入政策议程。可以说，利益表达是促使利益诉求由公众议程进入政府议程的重要途径。
　　但是，作为城市中特殊的弱势群体，由于农民工群体争取利益的能力较差，导致了其并未有效地参与至公共政策制定的博弈中，使得该群体的一些利益诉求难以得到满足。例如，在教育政策的制定过程中，我国多地出台的教育政策限制了农民工子女享受平等教育的权利，未能充分满足农民工的文化教育诉求。这其中农民工未进行有效的利益表达是一个重要的原因。本文就将以异地高考政策的制定为例，研究在公共政策中，农民工利益表达的困境，并尝试提出相应的对策。
　　一、文献综述
　　当前，我国学术界对农民工利益表达从多个方面进行了研究：
　　（一）利益表达的重要性
　　学者王立新（2003）从政治稳定的角度指出，利益表达不仅对政治运行产生驱动作用，对政治稳定具有保障作用，也对政治民主化具有推动作用。 因而应当重视利益表达机制的建立和完善。学者张宇（2008）从公共政策的角度指出，民意应该是公共活动的逻辑起点以及政策制定的合法性基石，而公共政策活动应该以民意为最终取向，以公共利益为价值导向，以合民意性为政策目标，因而政府需要重视人民的利益表达和诉求。 学者孙立平（2010）从社会治理的角度指出，当前维稳成为制造不稳定因素的一个重要原因，就是现有的维稳思路往往是以压制正当的利益表达为前提的。在僵硬的维稳模式下，社会稳定和利益表达被对立起来，特别是来自社会底层的利益表达，往往被认为是危及社会稳定的不稳定因素而受到压制，而这不仅无助于社会的长治久安，反而起到了维护既有利益格局的重要作用。因而，要维护社会稳定就要健全社会利益表达机制，使社会底层的弱势群体能够充分表达，并满足其适当的利益诉求。 此外，学者姚文胜（2012）从利益均衡的角度进行阐释，认为在利益多元化的背景下，重视弱势群体的话语权，保障这一群体的利益表达和诉求的渠道通畅，实现利益群体进行利益表达和利益诉求的权利，是执政党在全社会范围内均衡各方利益的重要环节。
　　（二）农民工进行利益表达的途径
　　学者们分别从理论上和实践上对农民工利益表达的途径进行了分类：
　　从理论上，学者胡伟（1998）认为大众进行利益表达的渠道大致存在着制度性渠道和非制度性渠道。其中，制度性利益表达渠道包括了由基层组织和单位、各级人大代表和政协委员组成的群众性利益表达、大众传媒、投诉、写信、上访和信访制度；而强制性利益表达渠道则包括了游行、示威、罢工、罢课、集会、骚动、暴乱等非常规性、非制度性的渠道。而学者郑素侠（2013）认为理论上农民工利益表达的途径有三类，第一类是利益组织的表达，包括了行政组织和社团组织；第二类是舆论表达，即通过大众媒介来表达自己的利益诉求；第三类是行动表达，即为争取利益而直接行动。
　　但实际上，学者陈映芳（2003）通过调研发现，当前居委会、街道成为贫困群体最主要的利益表达渠道，而外来人员，包括农民工在内的利益表达在某种程度上可以说是无制度性支持的状态。
　　（三）农民工利益表达存在的困境
　　根据以上的总结，可知，理论上，当前我国已经建立了相对完善的利益表达渠道，但是农民工群体一次又一次采取非常规、非制度化的形式进行利益表达。其利益表达的困境究竟在何处，学者们从不同的视角出发进行了研究。
　　学者马宏斌（2012）从政治沟通的视角研究农民工利益表达机制，认为由于农民工沟通主体性的缺失以及以政府为中心的权力结构和沟通体制的弊端导致了目前我国农民工利益表达机制缺失，使得农民工群体在政治沟通中处于明显的劣势，很难影响政府的决策。并提出了应加强政府沟通的主动性与积极性、培养和提高农民工的利益表达意识和能力以及培育作为沟通中介的社会主体的力量的对策。
　　而学者郑素侠（2013）从大众传媒的角度指出，农民工群体在利益表达活动中处于弱势的主要原因为农民工群体所拥有的各类资本总量，包括社会资本、文化资本、经济资本等的匮乏导致了在媒介场域空间中处于劣势位置，使其利益表达不能得到有效的反馈。并提出应当加强农民工的媒介素养教育，充分发挥大众传媒在农民工利益表达中的价值与作为。
　　当前对农民工利益表达活动的研究较少，已有研究也多是从大众传媒的视角进行研究，同时大部分文献，也未涉及农民工群体在文化教育方面的利益表达活动。本文就将通过研究在异地高考政策制定中农民工群体的利益表达活动，寻找其利益表达的困境，并尝试提出相应的对策。
　　二、农民工利益表达活动困境的呈现——以异地高考政策的制定为例
　　据统计，当前随农民工进入城市的随迁子女的人数已达到了2700多万，这些随迁子女的教育问题成为了一大社会问题。而关于农民工子女的义务教育问题在各界的推动下，通过开办民办学校、政府主动开放教育资源等措施已得到了较大的改善，但是异地高考问题却仍然无法完全解决。以上海为例，异地高考政策主要针对的对象是城市务工人员的随迁子女，其中农民工占到了城市务工人员的绝大多数。但是，最新出台的异地高考政策却主要向高端人才子女开放，普通务工人员，特别是农民工子女仍被排斥在外， 农民工子女平等的受教育权在异地高考政策中并未得到充分体现。究其原因，主要是因为农民工群体并未通过有效的利益表达使其子女的文化教育诉求进入政策议程。