解读我国政府农村义务教育经费保障新机制

　　2005年12月下旬,国务院召开了全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议,印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,对建立农村义务教育经费保障新机制进行了全面部署,计划用5年时间,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,指出:“今后5年间,中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约2182亿元,其中中央政府新增1254亿元,地方新增928亿元｡”[1]
　　新机制第一次明确规定了各级政府投入责任,改变了以往遇到问题按单项转移支付的方式,建立了规范的长效投入机制,是中国政府有史以来对农村义务教育全面､系统的以法律形式的承诺｡从2006年起,西部农村义务教育中小学段学生全部免除学杂费;同时中央财政对西部地区农村义务教育段学校补助公用经费资金,提高公用经费保障水平,启动全国农村义务教育段中小学校舍维修改造长效保障机制;2007年,中部地区和东部地区农村义务教育段学生全部免除学杂费;同时中央对中部地区农村义务教育段补助公用经费,对东部部分(贫困､落后)地区补助公用经费;2008年,全国各地农村义务教育段学生生均公用经费全部达到该省基准标准,中央财政安排资金扩大教科书免费范围;2009年,中央出台农村义务教育公用经费基准定额,各地低于基准定额的部分,由中央和地方分担,分担标准按学杂费的分担标准比例实行;至2010年,农村义务教育段中小学学生生均公用经费全部落实到位｡
　　
　　一､新机制对“两免一补”､“三保”的新规定
　　
　　“两免一补”(免书本费､免杂费､补助寄宿生生活费)､“三保”(保运转､保安全､保工资)实质上是长期以来困扰我国农村地区义务教育投资渠道的核心问题,“两免一补”主要是解决贫困生辍学,保证适龄儿童能接受基本教育｡保运转是解决农村义务教育学校的公用经费问题;保安全是危房改造;保工资是保证教师工资发放,这些都是义务教育顺利实施需要解决的基本问题｡
　　2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》,第一次提出:农村义务教育实行在国务院领导下,由地方政府负责､分级管理､以县为主的体制｡
　　2003年,国务委员陈至立在全国治理教育乱收费工作电视电话会议上强调要进一步巩固和完善“以县为主”的管理体制;要以保工资､保运转､保安全的“三保”为目标,抓紧研究完善“以地方政府为主､分级管理负责”的农村义务教育责任机制,解决好农村义务教育面临的种种问题[2]｡
　　尽管在农村义务教育财政体制方面,将投资主体从原来的乡提升到县,但制度中没有明确中央和省级政府的责任,尽管中央政府和省级政府对农村义务教育投入巨资,但由于投入职责不明,投入不规范,并致使义务教育依然存在学生辍学､公用经费“零预算”､危房倒塌､教师工资拖欠等系列问题｡
　　新机制第一次明确提出中央政府和地方政府对农村义务教育经费分项目､按比例的分担办法,明晰中央与地方的教育经费分担责任｡保障农村义务教育段学生不因贫困而失学､学校有基本标准的公用经费､没有危房､教师的基本工资能足额发放｡
　　
　　1.对农村义务教育阶段学生实行“两免一补”政策
　　针对农村在校生因贫失学,辍学率上升趋势,2003年,《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》明确提出从西部贫困地区和农村地区开始实施,争取到2007年全国农村义务教育阶段家庭经济困难的学生都能享受到“两免一补”政策｡义务教育“两免一补”是政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施的一项资助政策,主要内容是对农村义务教育阶段贫困家庭学生“免杂费､免书本费､逐步补助寄宿生生活费”,这项政策以前是中央财政负责提供免费教科书,地方财政负责免杂费和补助寄宿生生活费｡
　　新机制对“两免一补”作了系统规定,扩大了资助范围,2006年开始全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费,2007年中部地区和东部地区全部减免,对减免学杂费的缺额,中央和地方对不同地区采取不同的分担方式,中央与地方的分担比例为:西部地区8∶2,中部地区为6∶4,东部地区分省确定｡
　　对贫困家庭学生免费提供教科书的资金,中西部地区由中央全额承担,东部地区地方承担;对贫困寄宿生的生活补助均由地方负担｡
　　
　　2.提高公用经费保障水平
　　农村中小学公用经费是指保证农村中小学正常运转､在教学活动和后勤服务等方面开支的费用｡公用经费用于教学业务与管理､教师培训､实验实习､文体活动､水电､取暖､交通差旅､邮电､仪器设备及图书资料等购置,房屋､建筑物及仪器设备的日常维修维护等｡“现在教育经费执行情况统计的中小学公用经费数字,是城市和农村揉在一起算的,农村义务教育的公用经费很多地方是‘零预算’｡”[3]
　　新机制规定到“2010年农村小学生生均公用经费达到300元,初中达到500元｡”[4]所需经费由中央和地方按比例分担,中央与地方的分担比例西部地区为8∶2,中部地区为6∶4,东部地区分省确定｡
　　
　　3.建立校舍维修改造长效机制
　　1999年,全国有五地发生中小学校危房倒塌学生死亡事件｡至2000年,全国中小学现有危房约1300万平方米,主要集中在中西部经济欠发达地区的农村[5]｡2001年国务院决定由教育部､国家计委和财政部各安排10亿元,即时在全国实施中小学危房改造工程｡该工程共实施两期,2001～2002年为第一期,中央财政安排专项资金30亿元;2003～2005年为第二期,中央财政安排专项资金60亿元｡2001～2005年,全国纳入农村中小学危房改造规划的项目学校共60833所,累计改造危房7800万平方米,3400多万师生从危险校舍中搬进新校舍｡
　　新机制规定从2006年起,全国农村义务教育阶段中小学校校舍维修改造将纳入农村义务教育经费保障机制中统一考虑,建立长期维修改造制度,中西部地区中央和地方的承担比例为5∶5,东部由地方承担,中央采取奖励政策｡
　　
　　4.巩固和完善农村中小学教师工资保障机制
　　新机制规定“继续巩固和完善教职工工资保障机制”[1],国发[2001]21号《国务院关于基础教育改革与发展的决定》规定:2001年起,将农村中小学教师工资的管理上收到县,新机制实施前的农村中小学教师工资主要由县级财政负责,“以县为主”的义务教育经费管理机制,给贫困地区的县级财政造成很大压力,一些扶贫县教师工资不能按时足额发放,严重影响了农村义务教育质量｡
　　
　　二､新机制需继续关注的问题
　　
　　1.保证农村中小学经费制度的落实
　　新机制中,中央和省支出是大头,上面的经费来了在地方会不会产生挤出效应?北师大经济学院王善迈教授在接受中国教育报记者采访时就提出该问题,挤出效应原义指政府通过实行扩张性财政政策导致民间支出减少,从而使财政支出的扩张作用部分或全部被抵消,该处有几层含义,一是中央政府支出会不会导致一些省份减少教育支出,或一些县镇减少教育投入,从而使国家农村义务教育免费计划的推进受阻｡因此,一定要加强监督,做好审计工作,保证各级政府投入经费落实到位｡教育部在《全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法》中规定“免收学杂费政策实施后,各级财政原来安排的中小学预算内公用经费要继续保留,严禁将免学杂费补助资金冲减､抵顶财政预算内生均公用经费拨款｡县级财政要根据农村中小学校在校学生数和学杂费标准,将免学杂费补助资金足额纳入本级预算,按规定及时拨付,不得先免后补,并确保按照规定用途和标准使用”,“免学杂费补助资金由县级财政直接核拨同级教育行政部门或农村中小学校,不得下拨到乡镇｡”并进一步要求学校财务公开,健全管理制度､强化监督检查,让社会(开放式)监督｡“免学杂费政策实施情况和各学校公用经费安排情况,要向社会公布,接受社会监督”(教育部《全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法》)｡