扩张——紧缩背景下的我国高等教育财政体制改革

　　[摘 要]目前，我国面临着高等教育规模扩张与财政紧缩的固境。高等教育投资作为高等教育财政的主要内容之一，尽管取得了较大的成就，但仍存在效益低下、宏现调控能力不强等问题。因此，应加强高等教育财政体制的改革，坚持以市场为导向、以效益为核心，改革拨款和预算体制，提高高等教育的成本效益，并建立多渠道筹资的体制。
　　[关键词]扩张 紧缩 市场 效率
　　[作者简介]林丽，复旦大学高教所硕士研究生(上海 200433)；顾永波，上海市对外经贸委干部人事处(上海 200336)
　　
　　自上世纪80年代以来，在整个世界范围内出现了高等教育需求持续的增长，萨尔米(Salmi，1991)的研究表明，在1980-1988年间，低收入国家、中低收入国家、中上收入国家以及高收入国家的高等学校注册学生平均增长率分别为8．8％、6．6％、6．1％和4．3％。与此同时，相应的公共高等教育经费年均增长率则分别为-12．3％、－9．1％、-4．6％和0．9％，除了高收入国家公共高等教育经费略有增长外，中低收入国家的高等教育经费支出都有相当幅度的下降。全世界范围内的高等教育规模的扩张以及公共高等教育经费的紧缩，使高等教育陷入了财政的危机。我国也同样面临这一难题，从某种意义上来说更为突出。
　　
　　一、扩张与紧编的悖论
　　
　　美国著名学者约翰斯通列举了影响高等教育扩张的几个因素。首先，传统的适龄入学人口(18-22岁)绝对数的增长。这一点在我国尤为突出，从第四次到第五次人口普查，10年间中国净增人口近3亿，由此带来适龄人口绝对数增长的压力是可想而知的。其次，适龄入学人口的比例决定着高等教育的发展。美国、加拿大、日本及欧盟等国家有1／3-1／2的中学毕业生可接受高等教育，而对于那些适龄人口入学比例只有5-10％的那些国家，高等教育具有很大的潜力。近年来，中国高等教育规模已有很大的发展，2000年高等教育毛入学率仅有11％(见表1)，要在2005年达到15％，进人大众化，高等教育规模必须进一步扩张。第三，大学适龄人口在维度上的扩展。这主要发生在工业化国家，如成人职业更替的再培训和成人消遣性教育。在我国，其实也面临经济体制改革以及由此所带来的劳动力结构性失业的困境，职业培训也将对高等教育提出新的挑战。第四，个人接受高等教育量(或时间)的增加。主要原因是：(1)知识存量的增加和现代经济全球化竞争要求技能水平和竞争力的提高；(2)寻求巩固的地位而要求更多的证书类职业教育，强化了职业继续教育的需求；(3)在较富裕的地方，消遣型或者是消费型教育的需求在增长。
　　
　　一方面高等教育规模在扩张，一方面高等教育却陷入“紧缩”的境地。“紧缩”在这儿有两层含义。一是财政上的紧缩。造成财政的紧缩，第一，源于入学压力，特别在那些中学毕业生数量增加、高校入学率较低和高等教育规模不能满足增长需求的国家，高等教育预算内公共经费的增长往往被学生增长所抵消。第二，由于来自其他的公共需求(义务教育、再就业培训等)的竞争；经济体制改革及由此所带来的国民收入结构的变化，如中国近20年来，个人的收入占GNP的50％上升到70％左右，而政府的收入却从32．7％下降到14％左右(见表2)，从原来的“藏富于国”向“藏富于民”转变等，国家公共收入日益短缺。二是由于知识经济与信息化的挑战，使学习领域因为需求范围广和更新速度快而呈现出急剧的变化，这种变化的速度、程度使教授的知识结构和高等教育的基础设施变得短缺和过时。
　　
　　
　　二、我国高等教育财政体制
　　
　　一般说来，高等教育投资体制是高等教育财政体制的主要内容之一。我国政府作为高等教育投资的主体，尽管面临全球性的财政紧缩的困境，从绝对数上来讲还是取得了一些成效的。如表3所示，10年来中国政府用于教育经费(包括拨款和征收教育税费)的投入增长了354％。但是换一个角度，从国家财政性教育经费占国民生产总值的比例来说，投入水平还是相当低的。《中国教育改革和发展纲要》提出，逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要在上世纪末达到4％，《面向21世纪振兴教育行动计划》又重申了这一目标。事实上，这一比例长期在2．5％左右徘徊，不仅达不到1994年世界5．2％的平均水平，甚至跟最不发达国家3％的水平相比还有一些距离。新世纪里，我们还将继续为4％的目标而继续奋斗，约翰斯通所说的教育财政的“紧缩”在我国表现得非常明显。
　　在投资体制中，政府的拨款起着重要作用。限于可利用资源的有限性，我国政府在制定教育预算的时候，并不研究高校实际教育经费的需要，而是从可资利用的条件出发来分配有限的经费，结果是减弱了政府对高等教育宏观调控的能力。预算体制作为一种经济性的规范，实际上并没有很好地发挥作用，这一点在提高教育资源利用效率上体现得更为明显。
　　学费制度是高等教育投资体制的又一个重要组成部分。在公共高等教育领域，高等教育学费的产生，首先来源于政府拨款的不足。长期以来，西欧等市场经济国家，虽然承认高等教育产业的属性，但还是把它作为一种高福利，国家把整个高等教育“包”了起来，实行免费接受高等教育的政策；前计划经济体制下的社会主义国家，由于意识形态等方面的因素，也实行免费的高等教育政策。然而这两种类型的国家逐渐改革了原来的政策，在经历了世界性的高等教育财政危机之后，西欧等高福利国家对高等教育进行了“市场化”的改革，对大学生开始收费；而计划经济的社会主义国家，随着向市场经济转轨及同样所面临的财政不足的困境，收费上大学也被广泛接受。学费同时也体现了对高等教育进行成本分担与补偿的原则，学费是为了分摊人才培养成本而收取的学习培养费用。高等教育作为一种准公共产品，由于具有明显的外在性，其成本不仅仅由学习者来承担，相比较而言，政府机关、社会各经济部门是高等教育事业发展的最大受益者，因此，应该承担更多的人才培养费用，而不能将学费作为高教最主要的收入来源。从这个意义上来讲，学费制度不仅仅是大学生缴费上大学的依据，同时也是维护自身权益的根本保障。
　　学费在高教事业发展中只能起弥补政府拨款之不足的作用，不能代替政府拨款成为高校(民办高校除外)的主要经费来源。世界上一般的通例是，公共高等教育收取学费的比例一般在20％左右。我国自1994年实施高等教育收费制度以来，学费占生均成本的比例已经从1995年的13．5％上升到2000年的22．2％(见表4)，基本上已经与国际接轨，靠增加学杂费来拓宽高等教育筹资渠道，已基本没有太大的潜力。
　　
　　
　　三、财政体制改革——以市场为导向
　　
　　(一)拨款制度的改革
　　我国政府拨款体制的改革基本上经历了从统收