韩国地方自治的镜鉴

　　摘 要：韩国在建国以来，不断吸收西方国家的民主理念，结合自身实际，构建了适合本国发展的地方自治制度体系。通过地方自治和居民自治，协调了中央和地方上的矛盾，推动了韩国经济的稳定发展和民主法治的实现。研究韩国地方自治内容，借鉴先进自治理念，从而为我国民族区域自治体系的建构提供对策。
　　关键词：韩国；地方自治；地方议会
　　地方自治是一种经历了漫长历史发展的宪法法律现象，世界各国的地方自治依其民族文化、宗教信仰等的差异，形成了各有特色的地方自治体系。韩国作为单一制国家，与中国的“地方自治”具有相似之处。探究韩国自身自治模式，为我国地方自治的发展进行借鉴和学习。
　　一、韩国地方自治的起源
　　历史上，韩国和中国政权组成相似，长期为单一中央集权制政治体系。在引入和效仿西方自治理念后，1948年韩国将地方自治写入宪法，宪法也宣布民主制度在韩国开始实施。韩国在1949年颁布了《地方自治法》，地方议会开始出现，但由于政治原因，实质上的地方自治并未得到推行。选民选举出的地方议会被政客操纵，进而威胁到政府的稳定，这暴露出不完善的地方自治制度削弱了中央政府对地方的控制。[1]之后，韩国地方自治制度几经修改，地方自治突出体现了随政局动荡而变动频繁，制度化推行比较低，地方自治成为政党控制国家的工具，而并非赋予地方和民众真正的自治权。
　　随着60年代到80年代经济的不断发展，韩国人均收入创收明显，社会发展迅速，生活水平得到大幅提高，民众对政治参与的热情和诉求不断空涨。伴随着经济和社会发展的变化，权力在中央和地方的分配成为民众关注的焦点，社会公众普遍要求将中央和地方的事务管理权限再次划分。1987年，韩国“6·29”宣言中首次提到地方自治，韩国政府并在1988制定了地方自治法。从1991年3月开始，韩国陆续出现各个地方议会选举，这标志着30年前的地方自治重新得到真正意义上的恢复。为了促进地方自治的进一步深化，1999年至2002年期间，138项权限从中央转移给地方，无疑推动了地方自治制度的强有力建设。2003年的《地方分权发展蓝图》和2004年的《地方分权特别法》，将地方自治以明确的方法作为处理央地分权、推动国家建設和发展的方式，这些条文的颁布推动了地方自治的改革，完善了民众行使政治权利的方式。[2]
　　二、韩国地方自治的内容和发展趋势
　　针对地方自治相关问题，韩国现已颁布众多法律法规。在众多条文中，韩国《宪法》和《地方自治法》在其中起着举足轻重的作用，是韩国国内实施央地分权的基础。韩国《宪法》是概括性和原则性的，在第八章对一般的地方自治进行了规定，其中第117条列出了地方自治团体的自治权，第118条规定了地方议会的相关内容，从而明确了地方自治制度在宪法上的地位。[3]《地方自治法》经历15次修订变动后，对地方自治规定最为详细，涵盖了其地方自治的宗旨、公民福利、机构设置等内容。随着时间的推移和经济的发展，韩国地方自治制度也在不断完善，对居民行使自治权、扩大民主主义具有突出意义，
　　（一）韩国的地方自治的权利内容
　　首先，自治地方的居民是自治权行使的第一主体。韩国《宪法》规定，大韩民国的所有权利来自公民。自治地方的居民有权利通过多渠道，公平直接地参与政治事务，如选举地方自治团体中的长官和议员。这些自治权使得居民可以加入行政事务、立法事务中来，可以直接对地方自治团体中的公职人员行使选举、监督等权利，为民主自治的建构打下了坚实基础。
　　其次，在地方自治团体的权利上，对于自治团体的执行机关，即首长负责制下的自治团体首长，对外代表地方自治团体，进行法律活动并对自治团体行为负责。地方自治团体首长都由居民直接选举产生，按照法律法规规定处理行政事务，包括任免公职人员、安排福利待遇等。对地方议会提出的议案，地方自治团体首长可以在接到议案20天内退回要求再议，同时说明理由。[4]在情况紧急时，地方议会不能做出决议的，首长还能做出先决处分。[5]
　　最后，在地方议会的权能上，地方议会由居民直接选举出的议员组成，代表该地区的整体利益，对地区自治事务行使最终决定权。地方议会可以行使立法权，发布法令明确行政性收费项目、地方税征收数目等内容，并对自治团体执行机构进行监督。[6]地方议会还可以对地方自治团体的首长和其他公职人员进行质询。
　　（二）韩国地方自治的发展趋势
　　随着经济的发展和自治制度的不断改革，居民对更多参与地方自治事务的意愿以及对地方自治权限扩大的呼吁不断增强。各地区在管理地区事务的同时，仍受中央的干预和控制，地区与中央间既有协作关系，也有监督关系。为了更好地实施地方自治，中央政府对行政机构、团体进行精简，提高管理效率。[7]
　　1、居民监察请求制度
　　《地方自治法》第十三条第4款规定，地方自治团体及其首长对权限下的事务处理违反法律规定或者侵害公共利益时，年满十九岁的居民可以联名，向主管副长官、道知事提出监察请求。这一条例使得自治首长的权限事务处理受到居民的广泛监督，保护了公共利益，也提高了居民对自治事务管理参与的意识。
　　2、居民投票的事项决定权
　　居民投票在地区自治的初始阶段即被写入《地方自治法》，但因没有对投票的行使对象、方式等做出具体规定而束之高阁，未予落实。2004年《居民投票法》的出台使得居民投票权得以实现，居民可以按照法律规定行使投票权，成为地方自治团体的“拥有实权”的主人。
　　3、条例的制定修改请求制度
　　在《地方自治法》第13条第3款中，公民的条例废改请求权被规定为：凡年满19岁的公民可以联名请求该地方的自治团体首长修改或制定条例。[8]虽然该条文规定了居民可以请求自治地方首长对条例进行改动，不能直接对条例进行制定和修改，但在一定程度上也赋予了居民对关系自身利益的条例能否变动的话语权。