教育行政管理创新的关键和策略(续)

　　2006年11月15日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，再次研究深化行政管理体制改革。媒体透露，全面指导行政管理体制改革的国务院“1+5”文件也即将下发，包括：关于深化行政体制改革的决定、转变政府职能、建立法治政府、行政问责制、深化行政审批制度改革和政府绩效评估等。推动教育行政管理改革创新可谓正逢其时，大有可为。
　　科学设计组织机构，实现精简协同
　　教育行政部门是政府的一个分支，而其自身又由多个下级部门组成。这些部门可以分为：教育级段管理部门、教育要素管理部门、教育业务管理部门、管理职能部门、机关事务管理部门、行政监督部门。在行政机构之外，还有一些机构实际上对学校具有一定的强制影响力甚至是行政服务职能，包括党务部门、政府督导部门、直属事业单位、挂靠社团等，可以称为广义教育行政部门。
　　以上机构设置存在交叉重叠、人员冗余和协同不足问题。尤其是基层教育行政部门，“麻雀虽小，五脏俱全”。笔者了解到，在某县，各级各类学校只有50余所，而上述部门机构就有近30个，工作人员累计200多人。这些部门在各自的职责范围内开展业务，各管一块，往往形成“上面千条线，下面一根针”现象。
　　推进教育行政管理创新，就需要精简教育行政机构的设置。具体讲，教育行政部门的组织设计可以从以下方面进行尝试。
　　一是加强党政协调。目前教育行政部门党政“一把手”，有的是分开担任，有的是兼任；有的是分开办公，有的是合署办公。无论分合，党、政工作的对象都有重合性，都需要对具体学校和人员进行管理，都需要涉及具体教育事务，因此，不可避免地存在事务交叉。这种交叉主要体现在重大教育事务的决策、干部管理、新闻宣传和思想政治教育几个方面。
　　二是精简副职，合理分工。副职过多是当前教育行政体制中一个突出现象。在管理学上，有一个管理幅度和层级问题。副职过多，必然形成管理幅度过小，领导任务不足，这会导致对下级的越俎代庖，使下级机构的“一把手”变成了虚职。班子分工不合理也是一个常见的技术性问题。比如，A领导分管教研却不管培训，所分管工作不能成为有机整体，造成内部注意力分散，外部协调困难。
　　三是合并机构，增加综合性部门。比如，可以合并中学、小学级段管理部门；加强级段管理部门与业务管理部门、要素管理部门的整合；统筹考虑教育系统行政干部、公务员、校长、教师、支持服务人员等人力资源队伍，依据人力资源管理和专业化理论，设计统一的教育人力资源管理体系；合并统计信息分析和教育政策研究部门；统筹办学条件管理，加强财务、基建、后勤、条装、信息部门的职能协调；探索纪检、监察、审计合署办公。
　　四是理顺督导和行政的关系。在地方层面，教育督导室是政府的派出机构，但往往和教育行政部门一起办公，有的实际上成为教育行政部门的下属部门。在此情况下，督导室的督政职能很难实现，而督学职能又经常和中小学业务管理部门的职能交叉。调整督导和行政的关系，一要明确和强化督导室对下一级政府的督政职能；二是督学方面，要加强督导室和教育行政业务科室的联合行动，并且以周期性、综合性评估为主，而日常视导和专项评估应交给业务科室承担。
　　五是推进直属事业单位分类改革。直属事业单位实际上是教育行政机构的延伸。应根据教育行政管理和各事业单位支持服务职能相协调的原则，合理界定各事业单位的机构、职能和编制，加强行政机构和直属单位的分工与统筹，探索事业单位分类改革，使一部分成为市场主体，一部分成为公益机构，还有一部分要和行政机构合并。
　　理顺政府间职责权利，完善教育管理体制
　　教育管理体制是整个行政管理体制和政府组织架构的缩影，是指各种教育管理机构的设置以及相互之间的关系。其核心是上下级政府之间以及同级政府各部门之间的“职、责、权、利”分配和协作规则。这里的“职”，是指在政府机构序列中的名称和位置；所谓“责”，是指必须履行的责任、职能，必须完成的任务、目标；而“权”是指权力和强制力；“利”则是指可支配的资源和利益回报。而“协作规则”是指不同政府机构围绕某一政府职能或者政务事项而形成的汇报关系、角色地位、参与程序和争议解决的机制。
　　一个好的管理体制应该具备以下几个特点：首先是职、责、权、利的完整性。即指同一项工作或联系紧密的工作内容要尽可能由相同的部门和人员对整个流程和结果负责。其次是职、责、权、利之间要相对匹配，维持均衡。也就是说，有什么位置就履行什么责任，有什么样的责任就有履行责任所必需的权力、资源和利益。第三是机构工作专业化。即同一机构能够长期稳定地从事类似工作，业务范围紧密相关，能够形成和发挥自己的专长。最后是协调性。即各部门都清楚自己在整体中的定位，彼此职、责、权、利划分清晰，责任环节简明，互相衔接而又不存在交叉重叠和缺漏。
　　显然，良好的管理体制是确保教育行政管理能够运转顺畅、协作一致和高效有序的关键。当前要完善教育管理体制应该抓住以下两个关键。
　　一是明确上下级政府尤其是省以下政府间教育经费分担机制。我国教育发展的很多问题最终都可以归结为政府投入不足。而政府投入不足的重要原因之一是各级政府教育投入的责任机制不健全。主要表现是：各级政府经费承担比例以及划分依据不明确；地方政府承担的公共服务支出和自身财力不匹配；对各级政府投入不到位缺少约束手段。不过，当前推进的农村义务教育经费保障机制改革已经规定各级政府按照“分项目、按比例”的原则承担农村义务教育经费，已经实现了教育财政体制的重大的突破。尚需完善的是，要加大中央和省级财政投入力度，明确省以下各级政府经费分担比例和原则，建立各级政府教育投入问责机制。
　　二是规范同级政府各部门之间的人事权和事权。就上下级政府而言，经过多年的改革和放权，人事权和事权划分已经比较明確了，当前迫切需要法定化。
　　目前，主要需要协调同级政府部门之间的人事权和事权划分。在各级地方政府中，教育督导、人事、财政、公安、卫生、食品、物价、监察、审计等行政部门分别从不同的角度经常参与教育系统的指导和管理。各政府部门都从强化自身职能的角度出发，加强了管理参与的力度。比如，随着国家财政体制改革的推进，尤其是国库统一支付、政府采购、校财局管之后，财政部门对教育经费的管理越来越严格和直接；人事部门对教育系统人员编制控制趋严，培训和考试增多，职称评定更加复杂；公安、卫生和食品安全部门加大了对学校的监督检查；监察、审计部门也更关注教育系统的权力监督和反腐倡廉。此外，党委中的组织、宣传部门也深入参与到教育系统的人事、宣传和青少年思想道德教育工作中。