上海市基础教育经费投入均衡性问题研究(2000-2006)

　　摘要：本研究利用2001-2006年上海市各区县小学、初中、高中财政性教育经费的数据，对上海市内各区县间基础教育的均衡发展做出了全面的描述。研究发现，2000-2004年间，上海市区县之间的基础教育、特别是义务教育的不均衡状况呈现出不断扩大的趋势，其中小学阶段最为明显。但是，上述态势从2005年、特别是2006年开始出现了根本性的逆转。尽管上海各区县间不均衡的绝对程度依然比较严重，但是从发展态势来看，已经开始逐步朝着越来越均衡的方向发展，而且这种态势在义务教育阶段表现得尤其突出。此外，本研究还对上海各区县基础教育生均经费是否符合公共教育的“财政中立性”原则进行了检验，多元回归分析的结果表明，区县基础教育生均经费是区县财政水平的显著函数，“财政中立性”原则没有得到验证。因此，本研究认为，上海亟待通过提高市级财政在基础教育中的支付比例来促进辖区内基础教育的均衡发展。
　　关键词：基础教育；教育经费；教育均衡；上海市
　　中图分类号：G467.2
　　文献标识码：A
　　文章编号：1672-0059(2009)06-0060-07
　　
　　近年来，上海市各级政府对基础教育的投入不断增长，上海的基础教育在诸多方面的发展也领先于全国其他省级行政单位。然而，基础教育、特别是义务教育在上海各区县、城乡、学校和受教育学生之间的发展不均衡状况却依然存在，并在一定程度上呈现出不断扩大的趋势。本研究对2000年至2006年上海各区县公共财政性教育经费投入差异进行了全面描写，并对上海基础教育的“财政中立性”原则进行了实证检验。研究的发现与结论，在一定程度上能为上海实现基础教育资源的均衡发展提供有力的政策支持。
　　本研究样本采集的基本单位为上海市的19个区县，研究的时间跨度从2000年到2006年，共7年。在方法上首先采用的是比较分析法。根据各区县社会经济发展的总体状况，我们将上海19个区县划分成三个组别，分别是中心区组(黄浦、静安、徐汇、长宁、闸北、卢湾、虹口、普陀、杨浦、宝山、闵行、浦东)、郊区组(南汇、青浦、松江、金山、嘉定、奉贤)以及崇明县。这种研究设计在以往有关上海教育均衡的研究中也颇为常见(如阮来民、范红，2008)。崇明是上海经济发展较为薄弱的一个县，将其作为独立样本组在一定程度能更加深入分析上海市域基础教育所存在的区域差异，有利于对问题做进一步解读和说明。在检验公共教育“财政中立性”原则是否成立的分析中，我们将每一个区县在一个财政年度中的相关数据定义为一个观测值(样本)，采用了最小二乘法条件下的多元线性回归法进行分析。因此，从理论上看，回归分析中本研究最多会有133个观测样本。研究中所涉及的数据全部来自于政府公开出版物：《上海统计年鉴》(2001—2007)与《上海教育统计年鉴》(2001-2007)。
　　
　　
　　一、上海市财政性教育经费投入的总体情况
　　
　　从2000年到2006年，上海公共性财政教育经费(包括高等教育和其他教育经费，下同)投入在总量上呈持续增长态势。从表1可见，全市财政性教育经费从2000年的142.10亿元到2006年的295.12亿元，年均增长率为11.01％。但是，中心区的平均年增长率为12.74％，明显低于同期郊区的平均年增长率(14.64％)、特别是崇明县的年均增长率(15.82％)。考虑到崇明、郊区的起点相对较低，上述组间差异在一定程度上可以缩小各区县之间的差异。不过崇明的具体数据显示，其2000-2005年间增长速度较为缓慢，2005-2006年间则呈快速增长。由此可见2005年以来，上海市郊区、特别是崇明县明显加大了基础教育的财政投入力度，以缩小其自身与中心区的差距。这一点，表2的数据有着更为详细的说明。
　　
　　表2显示，2000—2006年间，崇明县每年财政性教育经费支出占GDP的比例较高，7年的平均水平超过4％，2006年更是高达6.02％；而同期，上海地方财政性教育经费支出占全市GDP比例的年平均仅为2.80-2.90％。与此同时，本研究还发现崇明县教育经费支出占年度财政支出的平均水平为18.56％，而全市对应的数据则为18.33％，两者之间的差距并不如教育经费支出占GDP比重的数据差异那么大，这实际上暗示着崇明的财政能力远远落后于其他区县。换而言之，财政能力相对较差的郊区要将更多的财政比重用于基础教育的支出，因而，为了确保基础教育在区县之间的均等供给，更高一级的财政(即上海市级财政)要为这些远郊区县提供必要的财政支持。
　　虽然崇明县财政性教育经费支出占该县GDP或者财政总支出的比重高于上海市以及其他行政区的平均水平，但在中国基础教育现行的“分级管理、分级办学”的财政体制下，作为经济发展相对落后的崇明县，地方政府为保证基础教育的正常发展，必须在有限的财政收入中加大对教育经费的投入。所以从各种相对指标而言，崇明财政性教育投入是卓有成效的，但是这种绩效在很大程度上会受制于其自身的财政能力。因此，要想全面了解上海市内各区域之间基础教育支出水平的差异，还需要从一些绝对量的指标(如基础教育的生均教育经费投入等指标)上加以比较分析。
　　
　　1　小学生均教育经费投入比较
　　表3显示，除了个别年份出现波动之外，在2000-2005年期间，崇明县小学生均教育经费与全市、中心区、郊区的绝对差距总体上呈逐年扩大趋势。但是，这个指标从2005年、特别是2006年开始有了根本性的逆转，崇明与全市、城区、郊区等组别的绝对差距开始缩小。同样的结论也可以从各地区小学生均经费投入的比率中得出。2000-2004年间，全市小学生均经费是崇明生均经费的1.35-1.58倍，而在2005、2006年这两个数据持续地下降到1.24、1.02的水平。也就是说，崇明县2006年的小学生均经费投入几乎达到了全市的平均水平，而且首次、明显地超过郊区组的平均水平(郊区小学生均经费支出仅占崇明小学生均支出的87％)。同时，中心区小学生均经费支出也仅有崇明的1.31倍。可见，从2005年开始，崇明县在促进上海市小学教育的财政资源均衡发展的过程中发挥了十分重要的作用。从2005年开始，至少在小学教育层面上，原有的市内各区县之间差距不断扩大的趋势得到有效的遏制；到2006年间，各区县之间小学生均经费的差距实际上是变得越来越小了。这种新的趋势与已有研究的发现(如阮来民、范红，2008)有着根本的区别。
　　
　　
　　2　初中生均教育经费投入比较
　　表4对2000-2006年上海及各区县初中生均教育经费进行了描述性统计。数据表明，从2001年到2005年，崇明县的初中生均教育经费与全市、中心区和郊区的差值逐年扩大；而7年的平均差值分别达到了2797.50元、3411.83元和1487.40元。其中与上海全