中英高等教育财政拨款模式比较分析

　　摘要:在介绍中英两国高等教育财政拨款模式演变及现状的基础上,对两国高等教育财政拨款模式进行了比较分析。发现两国的高等教育财政拨款模式都是政府起主导作用,国家预算方式决定了高等教育财政拨款模式的改革方向;但在集权程度、拨款部门、拨款依据、财政资金在高校内部分配及问责机制、拨款效率等五个方面存在较大的差异。英国高等教育财政拨款模式作为当今比较先进、科学的拨款模式,对我国高等教育财政拨款模式改革具有重要的启示。
　　关键词:高等教育财政;拨款模式;比较;启示
　　
　　我国高等教育财政拨款模式虽经多次变革,但由于长期受计划经济体制的影响,仍存在诸多不合理之处,致使现有的财政拨款模式不但不能充分发挥效用,并在很大程度上限制了高校办学的自主权和积极性。因此,考察我国高等教育财政拨款模式的演变历程及其不足,借鉴国外高等教育财政拨款模式的先进经验,结合我国具体情况,构建符合我国国情的高等教育财政拨款模式,对于解决我国高等教育发展的财政困境,促进我国高等教育质量和办学效益的提高,具有现实意义。
　　
　　一、我国高等教育财政拨款模式演变
　　
　　自建国至今,我国高等教育财政拨款先后采用了“基数加发展”、“综合定额加专项补助”和“基本支出预算加项目支出预算”三种模式。
　　“基数加发展”模式(1955～1985年)。在这种模式下,高校当年的经费分配额以其前一年所得份额为基础,并适当考虑当年的变化情况。这种渐进式的经费分配模式简明易行,在精英教育阶段高校数量少、结构单一的情况下,有利于配合政府对高校实施集中财政管理,但由于缺乏透明、公平的竞争机制,会导致成本越高的学校,获得的经费越多,不利于学校控制成本和提高经费使用效率。[1]
　　“综合定额加专项补助”模式(1986-2002年)。这种拨款模式将高教经费分成两部分:一部分是“综合定额”,通过政策参数(在校生数)乘以生均拨款额得出;另一部分是“专项补助”,主要是考虑学校的特殊需要,由财政部门和教育主管部门另行单独安排给高校使用的专项经费。与“基数加发展”模式相比,“综合定额加专项补助”模式扩大了各院校使用经费的自主权,并且照顾了学校的特殊需要,在鼓励学校提高经费使用效益方面有一定的积极作用。[2]但是,其缺陷也很明显:首先,它同 “基数加发展”模式一样,以前几年的生均综合支出水平、经费开支情况为依据来确定各高校教育经费的需求量,在客观上就承认了历史支出的合理性,掩盖了历史支出中存在的问题;其次,这种单一政策参数的拨款公式过于粗糙,未能反映出高校的实际成本行为,也未能反映出高校之间的差别;最后,更为严重的是,该模式把在校生数作为唯一的政策参数,受经济利益驱动,高校盲目扩大招生规模的现象便在所难免。
　　“基本支出预算和项目支出预算”模式(2002年—至今)。由于国家预算方式变革,高等教育财政拨款模式由原来的“综合定额加专项补助”变为“基本支出预算和项目支出预算”。[3]基本支出预算解决高校正常运转、完成日常工作任务而需的经费,这部分经费的拨款模式仍以现行财政拨款模式为主;项目支出预算主要是解决学校的大型修缮和某些专项业务活动而发生的支出,可按项目拨款实行项目管理。但是,在高等学校也实施财政集中收付制度尚存一定的争议,很多人认为高校实行财政集中收付制在理论上并不可行,既有把准公共产品等同于公共产品进行过度干涉之嫌,又相当于政府对市场主体进行低效或无效的微观经济活动管理。[4]另外,学校的活动是以学期为周期进行的,集中收付制度有时会使学校在经费使用上感到不方便甚至脱节。所以,“基本支出预算加项目支出预算”拨款模式基本上是“综合定额加专项补助”拨款模式的另一称呼而已,仍具有“综合定额加专项补助”的绝大多数特质与缺陷,实际上我国现行的高等教育财政拨款模式仍是“综合定额加专项补助”。[5]
　　
　　二、英国高等教育财政拨款模式简介
　　
　　英国高等教育财政拨款目前采用“绩效拨款”模式。[6]在这种拨款模式下,拨款过程涉及三个主体,即政府主管部门、高等教育拨款机构和高等学校。国家的教育经费不由政府主管部门向高校直接划拨,而是由政府拨付给相对独立的拨款机构,再由独立的拨款机构下拨给高校。目前,负责高等教育经费拨付的独立机构为高等教育基金委员会,它是依据1992年颁布的《继续与高等教育法案》的规定,对大学基金会、多科技术学院和其他学院基金委员会进行合并改造而成的,在英格兰、威尔士和苏格兰各设有一个;负责科研项目经费划拨的是科学研究基金会等。图1是英国中央教育经费划拨的流程图。
　　
　　英国高等教育经费中的教学经费和经常性的科研经费主要是由三个高等教育基金委员会(HEFCE)分别拨付的。高等教育基金委员会的拨款遵循如下的原则:确保高等学校各年度学术和财政的稳定;促进经费的使用效率;注重成本效益的开发;维护和提高教学质量;充分考虑各校的不同情况和特点。在教学经费的划拨方面,英国高等教育基金委员会采用的是竞争性的“核心拨款加边际拨款”方法。核心拨款是指若学生数不变,学校仍能获得上一年度的拨款,同时还可加上政府对通货膨胀率的预测所作的相应调整。其余的教学拨款部分均称作边际拨款,主要是为学生人数的增加部分提供经费(相当于我们概念中的增量或追加拨款)。两部分拨款的分配均要根据各校近期的效率表现通过竞争而确定。除了核心拨款和边际拨款外,高等教育基金委员会还设立专项拨款,用于资助各校的特别计划和项目,如增设短期技术文凭课程,扩大有特别需要的学生的入学机会等。
　　英国大学的科研经费,通过双重科研拨款体制进行。科研拨款分为经常性拨款和项目拨款两大部分。经常性拨款包括科研质量拨款、科研合同附加拨款和科研发展拨款,由高等教育基金会负责;项目拨款是研究基金会对大学科研的资助,资助项目有科研项目拨款、研究生学额资助和奖学金资助、向各高校提供中心科研设施以及代向高教研究机构缴纳有关会费等,由公共科学与服务部负责。在这种双重科研拨款体制下,按照科研评估的结果分配经费,往往将大量的资金集中拨付给少数最优秀的部门、院系。
　　英国“绩效拨款”模式注重对高校财政资金使用效率问责。问责机制作用的发挥主要通过如下过程实现:相关机构提供关于高等教育机构质量和成本效率方面的信息,如高等教育质量保障署提供教学与学习质量和结果的信息,绩效指标指导小组提供大学综合绩效方面的信息,科研评价小组提供科研质量评价方面的信息,成本与定价小组则提供每个成本中心的成本运行状况信息等等。HEFCE将这些信息纳入拨款过程和拨款公式中,通过教学与科研经费的分配达到对高校财政经费使用进行引导和效率问责目的。
　　
　　三、中英两国高等教育拨款模式比较
　　
　　中英两国有着不同的经济、社会、文化背景,两国的高等教育拨款模式具有共同特点,但更多的表现为差异性。
　　(一)中英两国高等教育拨款模式的共同点
　　1. 政府在高等财政拨款模式演变中起主要作用
　　我国高等教育财政拨款模式的每一次演变都是在政府法规、政策的大力推动下进行,高等学校、社会、学生及家长和市场等主体都是高等教育财政拨款模式的被动接受者,他们在高等财政拨款模式演变中几乎没有或很少起作用。高等教育财政拨款模式的演进主要是迎合了政府各种政策特别是财政体制变动改革的需要,而不是市场经济下微观主体的真正需求。同样,“英国高等教育的拨款部门和机构几经变迁,每一次变化都体现出政府对高等教育干预的加强,高等教育财政拨款模式的变迁也更多在政府强制推动下进行,高等学校、社会、学生及家长和市场等主体在高等教育财政拨款模变迁中只起着很小的作用”[7]。