地方政府债务风险控制的国际经验借鉴

无忧文档网    时间: 2019-09-29 06:05:39     阅读:次

　　2017年以来，地方政府债务问题已经成为严重影响我国经济金融健康发展的一个突出问题。习近平总书记在全国金融工作会议上指出：“地方政府举债行为不断扩大导致的财政金融风险已经成为当前我国经济运行中最主要的风险之一，必须下大力气化解地方政府不断增长的债务风险。”党的十九大报告也明确提出，未来三年要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。为研究我国地方政府债务构成、风险成因以及防范措施，有必要对国际经验进行借鉴，他山之石可以攻玉。

地方政府债务的界定与分类

　　地方政府债务的界定
　　政府债务（亦称“公债”）是指政府凭借其信誉，在国内外发行的债券或向外国政府和银行借款所形成的政府债务。政府债务按照政府级别可分为中央债务和地方债务，其中地方债务是地方各级政府（在我国是指省、市、县、乡四级政府）作为债务人须按法定条件和协议约定，向债权人承诺的资金偿付义务。综上分析，地方政府债务是指在某个时点上，地方政府作为债务人，由于以往支出大于收入所形成的赤字总和，是一个存量概念，包括建立在某一法律或合同基础之上的显性负债和政府道义上偿付责任的隐性负债。
　　按照我国财政部等相关部门的有关规定，地方政府债务主要是指地方政府负有偿还责任的地方政府负债，以及负有担保责任的债务以及其他相关债务。主要包括地方政府的市政债券、政府融资平台公司、项目债公司、地方国有企业、相关事业单位等机构形成的负债，另外，还有地方政府担保形成的或有负债等。
　　地方政府债务的分类
　　2013年，国家审计署组织的全国政府性债务审计工作方案中将地方政府债务分为：
　　地方政府负有偿还责任的债务。主要是指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还，政府负有直接偿债责任的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务；二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务；三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。
　　地方政府负有担保责任的债务。主要是指因地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的債务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保的债务。二是地方政府（含政府部门和机构）举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。
　　其他相关债务。主要是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。

地方政府债务风险控制的国际经验

　　美国地方政府举债机制与风险控制
　　美国财政体制实行联邦、州和地方三级管理模式。为满足地方政府公共资源配置职能，解决大规模公共投资的代际负担问题，其法律允许州及州以下地方政府进行债务融资，发行市政债券。
　　美国地方政府举债机制。美国市政债券基本类型分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券是以发行机构的全部信用为担保并以财政税收为支持的债券。收益债券则是与特定的项目或是特定的税收相关联，其还本付息来自于特定项目的收入。美国地方政府债务管理体制主要采取制度约束型，现有的州、县、市和其他地方政府部门，大都具有发行市政债券的权利，其举债主体包括：政府、政府机构、债券使用机构。州及州以下地方政府发行市政债券不需要上一级政府批准或同意，是否发行市政债券， 完全由本级政府确定。尽管如此，许多州级法律还是对州及州以下地方政府的举债权进行了限制。政府机构举债要在法律规定或者特许范围之内。州及州以下地方政府发行债券特别是一般责任债券必须经听证、公决、议会或市民代表大会的批准。
　　发行市政债筹措的款项一般只能用于资本性支出，主要用于五个方面：一是公共资本建设项目或大型设备采购，如道路、学校、给排水等；二是支持并补贴私人活动，如私人住房抵押贷款、学生贷款等；三是为短期周转性支出或特种计划提供现金； 四是偿还旧债；五是偿付政府的养老金福利责任。举借的债务严禁为弥补财政赤字而进行债务融资。
　　市政债的投资者主要有个人、货币市场基金、共同基金、保险公司、商业银行、封闭式基金、工商企业、股票经销商、非金融机构、非农业非公司机构、州及州以下地方政府、退休基金以及政府资助企业等，但最主要的投资者是个人，个人既可以直接从债券市场购买，也可以通过共同基金、货币市场基金、封闭式基金、银行信托间接购买。市政债的偿债资金来源，对于一般责任债券，政府将使用各种资金支付利息并向投资者归还本金；对于收益债券，政府通过项目的收费收入作为偿债资金来源。值得关注的是，如果从收益债券相对应的项目征集的收入不足以偿付本息，州及州以下地方政府不能动用其他收入来源进行弥补，债券持有人自身承担部分或者全部损失。
　　风险控制及危机化解。（1）严格预算管理。为保证政府项目资金的供应，合理安排债务资金，美国实行经常性预算和资本性预算相结合的复式预算管理。资本预算资金除了发行债券筹集的资金外，还包括安排经常性预算后剩余的预算资金及其他收入等。资本预算的编制需要经过一个包括在编制和审批过程中的各种质询和听证等严格的过程，保证项目立项客观、公正、科学， 保证资金用途和项目的效益。