制度变迁视域下的农村义务教育财政监督研究

　　摘 要：国家对农村义务教育的财政投入，有力推动了农村地区义务教育事业的快速发展。而如何对农村义务教育财政进行有效的监督，以保证有限的资源发挥出最大的效益，是当前亟待解决的问题。从制度变迁的视角，对义务教育财政监督体制的发展历史做了回顾。农村义务教育财政监督方面还存在一些问题，如义务教育财政监督机制不健全，义务教育财政监督存在滞后性和被动性，义务教育财政监督的方式单一以及对违法违纪制裁无力，因此，应对义务教育财政进行全程监督，引导公众舆论监督农村义务教育财政，义务教育内部财政监督主体也应成为被监督的对象，完善对义务教育财政违法的惩罚机制。
　　关键词：制度变迁；义务教育；财政监督
　　中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2014）04-0043-04
　　一、问题的提出
　　义务教育是适龄儿童和青少年必须接受的，具有一定年限的一种强制的、免费的教育[1]，它是基础教育的重要组成部分，加大对义务教育财政的投入，对于实现教育起点公平，提升国民素质，落实教育优先发展的战略具有重要意义。2010年，国务院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出，在财政拨款等方面向农村倾斜。自2006年国家将农村义务教育纳入公共财政保障的范围以来，中央财政6年累计安排义务教育相关经费近5500亿元。2012年，中央财政共安排农村义务教育经费保障机制资金864.5亿元。[2]
　　国家对农村义务教育财政的大力投入，有力地改善了农村义务教育事业的面貌，推动了农村地区义务教育事业的快速发展。然而，如何对数额庞大的农村义务教育财政进行有效的监督，以保证稀缺的资源发挥出最大的效益是亟待解决的课题。本文从制度变迁的视角，对义务教育财政监督体制的发展历史做了梳理，并总结了现行农村义务教育财政监督体制存在的问题，并据此提出了建议。
　　二、义务教育财政监督体制的历史沿革
　　（一）中央负责、统一管理（1949-1979）
　　新中国成立后，我国实行中央统一财政、统收统支的财政政策。中央实行高度集中的计划经济体制并相应地建立起高度集中的监察体制。同时，中央成立了财政部，财政部设立了监察机构，随后从中央到地方各级政府陆续设置了财政监察机构。“一五”计划期间，我国基础教育纳入国民经济计划，按中央、省（市）、县三级财政管理，实行“统一领导，分级管理”的财政管理体制。1958-1971年，基础教育管理权下放到地方后，基础教育经费由地方财政安排，实行中央与地方相结合，以地方为主的财政管理体制。1972-1979 年，在中央统一计划下，基础教育以地方管理为主，基础教育经费在中央安排下达国家预算时“戴帽”下达，专款专用。[3]这为义务教育财政监督工作的开展提供了相应依据。
　　（二）地方负责、以乡为主（1980-1993）
　　1980年，我国对财政体制进行了重大改革，国家预算由过去的“统收统支”改为“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”的体制，即由过去的中央政府统一管理国家全部财政收支的中央财政体制，变为中央与地方分级管理财政收入与支出的分级负责体制。从此，普通初、中等教育投资的分配与管理开始交由地方负责，用于义务教育的经费由地
　　方分担和筹集，中央只给少量补助。同年，国务院批转了《财政部关于财政监察工作机构设置的几项规定》，对财政监察机构的设置、任务、领导关系、工作制度做出了明确规定。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中，明确指出除大政方针和宏观规划由中央决定外，基础教育的管理权限，包括具体政策、制度、计划的制定和实施都属于地方，乡财政收入主要用于教育。1986 年，我国第一部《义务教育法》明确制定了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以乡镇为主”的义务教育投资体制。[4]
　　（三）分权分税、以乡为主（1994-2000）
　　1994年，我国实行了分税制改革，分税制改革使得财力呈现逐级向上集中的趋势，但由于事权没有做相应的调整，县乡两级财政压力还是很大，义务教育经费短缺的问题更加突出。为了解决义务教育经费不足的问题，《教育法》将多元筹集教育经费列为义务教育经费筹集的法制化途径。1999年，财政部召开全国财政监督工作会议，明确提出财政监督是财政管理的重要组成部分，要把监督与管理更紧密的结合起来，逐步从监督检查型转变为监督管理型，从此，义务教育财政监督开始了从检查型监督向管理型监督的转变。2000年，我国开始试点推行农村税费改革，农村教育费附加和教育集资被取消，这虽减轻了农民负担，理顺了农村财税体系，但是相关配套改革没有及时到位，造成义务教育经费的紧张。
　　（四）分级管理、以县为主（2001-2005）
　　为了缓解义务教育财政困境，2001 年 6 月，我国政府颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，明确规定“义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的财政体制”。 虽然农村义务教育投入“以县为主”要比“以乡为主”更有利于教育经费的保障与落实，但不少贫困县财力本身也比较紧张，不能充分提供充足的义务教育经费，义务教育财政仍然呈现出“吃饭财政”的特点，而没有走出教育经费紧缺的困境。2004 年，全国范围内的中小学推广实施 “一费制”，这一措施规范了学校的收费行为，有力地推动了义务教育在全国范围内，特别是在经济欠发达地区实现均衡发展。2005 年，国务院提出，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起中央和地方分项目按比例分担的农村义务教育经费保障机制。[5]
　　（五）省级统筹、逐步免费（2005-至今）
　　2005 年 12 月，国务院颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，设计了“明确各级责任，中央地方共担，经费省级统筹，管理以县为主”的义务教育经费保障新机制，明确了各级政府在义务教育中应承担的责任，并制定了具有可操作性的改革步骤。2006 年，我国对《义务教育法》进行了修订，规定“实施义务教育不收学费、杂费”。当年，我国在西部地区实施农村义务教育保障机制。2007年起，国家又对中、东部地区义务教育阶段的农村学生全部免除学杂费。2008年，我国城乡义务教育全面进入免费时代。[6]新机制完善了“以县为主”的义务教育财政体制，不仅在很大程度上解决了义务教育中经费不足的问题，而且使得各级政府在义务教育供给方面的支出责任更加明晰，为义务教育事业改革迈向深水区奠定了坚实的基础。2010年，党中央、国务院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出，建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。努力缩小区域差距，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教育的转移支付力度。[7]