基层法院执行不了怎么办【基层法院破解执行难问题研究】
案例： 被执行人杨某某、辛某某夫妇在正阳县法院共有5起借款合同纠纷案件，累计拖欠执行案款高达876.38万元。执行中，杨某某、辛某某夫妇经多次依法传唤拒不到庭，在案联系电话处于停机状态，且长期下落不明，企图逃避执行债务。在穷尽所有执行措施后，申请人主动申请在晨报登报悬赏5万元寻找杨某某、辛某某夫妇下落。经举报人提供线索，该县法院执行法官在一茶楼将被执行人杨某某当场抓获。至此，躲避执行长达3年之久的“老赖”杨某某在悬赏公告发布后16天内即被抓获归案。被执行人杨某某因拒不履行生效法院判决，被依法拘留15日。现杨某某、辛某某夫妇已给付案款420万元，5万元悬赏金已按时给付举报杨某某下落的知情人。
一、解决执行难问题的时代背景
长期以来，在人民法院执行工作中，被执行人及相关人员以各种手段抗拒执行、阻碍执行甚至暴力抗法的现象时有发生，胜诉一方当事人的权利难以实现，执行难仍然是社会各界普遍关注的热点问题。最高人民法院、最高人民检察院、公安部曾联合下发《关于开展集中打击拒不执行判决、裁定等犯罪行为专项行动有关工作的通知》，开展集中打击拒不执行判决、裁定等犯罪行为专项行动，虽然取得了一定实效，但敷衍履行、怠于履行甚至抗拒履行法院生效判决的行为仍然未得到根本改观，执行难已由法律问题演变为社会问题，受到各方的关注，严重影响法院的司法公信力。在此社会形势下，最高人民法院院长周强表示，用两到三年时间基本解决执行难问题，坚决打赢基本解决执行难这场硬仗，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。这不是徒有信心的空想，而是建立在坚实基础上的宣言。两到三年，是几年、十几年甚至更长时间积淀后的两到三年。法院人不断创新举措、总结经验、推广经验，让两到三年基本解决执行难问题成为了可能。
二、基层法院执行难问题探析
如案例所述，杨某某、辛某某长期下落不明，逃避债务，不履行法院生效判决，主要原因是当事人不讲诚信、法治意识淡薄，但杨某某、辛某某长期逃避，而法院却穷尽措施无能为力。除体制机制原因外，更有法院内部自身原因致使生效判决未能及时履行。
从案件数量看执行情况。某县法院2015年共受理案件2503件，其中执行案件427件，执结案件368件，执结率86％。执行案子约占17％，而执行案子中只有86％能执行到位，即只有368件案子按照法律文书确定的义务完全履行，可见执行情况的确不乐观。
从案件类型看执行难。县法院执行局受理民事执行案子、部分行政执行案子以及附带民事的执行案子。据可靠数据，某县法院未执结案子中无财产可供执行的案子只有不到三分之一，大部分被执行人都是有履行能力的，案子执行有难有易，难也是有不同层次的。如民事案件中给付抚养费或扶养费的，民间借贷小额度的基本上被执行人都是有给付能力，却拖延不履行；
涉及到给付数额较大的案子，如民间借贷类的，虽被执行人有房屋等财产，以及行政拆迁案件实际却很难执行，甚至部分被执行人亲属缠访缠诉以及一些过激行为，当地政府不得已干预或其他方式干预等，都影响案件的执行。
法院执行难，究其原因主要是执行联动机制未建立，无法形成合力。主要在以下几方面：
1.基层法治意识仍然淡薄。[[1]]依法治国已经推行了很多年，但基层民众、政府的法制意识却并未进步多少，虽然很多群众现在嘴里常常提及法律，但对于法律具体是什么，法治是什么，法律如何规范调整政府、组织、民众的相对关系以及自己具体案件中怎么运用法律，怎么在案件中寻求案件的审理和推进执行，仍然只能人云亦云，多数情况下还是受固有的息事宁人观念束缚，即使敢对错误的法律适用以及司法行为提出质疑，因对法律了解少得可怜，也是用不恰当方法提出，如采取极端、暴力等行为；
而政府依然是旧的行政模式[[2]]，服务型政府仍只是在建设转型初期，虽说全国上下正在深化司法体制改革，推进司法独立，但对于基层落实司法独立是个艰辛的过程，而基层法院和当地政府一些职能错综交替，业务往来不可断缺，无可避免的受到行政权的支配、干预。
2.社会风俗干扰。基层法院所在县（市）教育水平、公民文化素养都普遍较低，加上几千年封建固有观念、习俗根深蒂固，人民通常认为人情关系是解决矛盾纠纷的首要选择[[3]]，只有没关系的人才不会找关系，打官司不如上访，讲理不如缠闹。群众犯了官司，首先想到的不是如何从法律程序进行维权或履行义务，二是千方百计寻求亲戚朋友，挖空心思找门路找关系[[4]]，企图通过行政手段干预司法。行政机关公务员都不是凭空存在的，各方亲人关系涌上门前，定力、自我约束力不够的都会或多或少通过自身或他人的地位或职权的便利干预司法。
3.审执脱节。审判和执行作为诉讼程序的重要两部分，只有保持一致和相互衔接，案件才能实现案结事了。现实中却不尽然，审判法官对于一些很明显将不能或难于执行的案件，为了能顺利审理结束，尽量给自己少制造麻烦，避免纠纷在审理程序出现激化、扩大，若采取财产保全措施不力，就会给对方当事人隐藏、转移财产的机会，或做出只在形式上有意义的判决，这样的结果导致进入执行程序后，当事人情绪激化升级，法院又无法执行，当事人对执行部门、对法院怨声载道，损害法院公信形象。
4.体制不健全。一是基层法院执行人员素质不高，缺乏执行员选拔管理制度。一个人品格的好坏决定办事品行，执行员道德品质应该是良的，职业素养应该是高的，专业素质应该是优的，但基层法院很多执行员都是一批职业素养不强、年龄偏大、散懒得人员，既缺乏专业培训学习，法院内部也无具体可操作性的管理考评机制执行落实，执行员态度、方法不恰当，执行能力不强，只求一份工资，安稳度日，案子受关系说情影响较大，很难办出高质量水平的案子。二是强制执行法律法规缺乏[[5]]。虽然现行《民诉法》及《司法解释》增加了执行比重，但日益繁重的执行重任及现状，针对当事人长期躲避、规避执行的方式手段[[6]]，无法可依，现有打击力度仍不足以震慑，不能有效从根本上解决执行难。
5.执行缺乏联动配套机制。解决执行难问题不能单靠法院执行部门，需要人大监督、政府支持、全社会参与形成执行联动，才能让不履行人无处藏身、不能藏身、不敢藏身、不想藏身。以前对于有意躲避下落不明被执行人，无法查找，执行无能为力，或执行财产查控、查封、冻结、扣押手续繁琐，办理财产查封、冻结等手续，银行机构手续繁琐，办事效率低，法院移送拒执罪到公安难以立案，房产、车管所等部门对法院执行工作配合不给力，无法形成联动，不能及时对当事人采取相应措施，很大程度上制约法院执行工作。2010年最高法出台了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，近年来法院信息化建设大力推进，银行查控体系建设不断推进，社会诚信系统建设对法院执行工作促进不少，但法院执行难的根本现状没有改变，执行联动配套机制仍需要深入建立和完善。
三、基本解决基层法院执行难问题的几点思考
“法之生命在于执行与实现”。执行难是长期困恼法院工作的难题，严重损害法律尊严和司法权威。虽然执行难问题多而杂、繁而乱，但这些问题都是可以析因溯源，有策可解的，周强院长提出的用两到三年时间基本解决执行难问题是现实而具体的，通过努力可以实现的。
（一）不断强化法律意识、诚信意识。一是抓好普法教育。普法教育要在学校、工厂、农村和群众务工集中的地点广泛进行，针对基层地区差异大因地制宜，既可集中宣讲，也可通过广播、电视、网络等媒介宣传，既可采取就地办案的教育方式（如利用条件进学校、进村庄进行巡回审判），也可采取法律服务与帮助的方式进行，在基层法院及派出法庭设立法律咨询提供法律服务与帮助；
二是加大对失信被执行人的惩戒力度，增强人民法律意识、诚信意识。加强对司法执行工作的调研和总结，集中收集最高院发布的及法院反规避执行的典型案例[[7]]，通过法院宣传栏、公告栏、地方宣传媒介等进行宣传报道，组织法官到山村对村干部、技能专干等进行重点宣导，加强其对协助法院执行工作的认识，大力推行行政诉讼案件行政负责人出庭应诉制度的落实，对不配合协助执行的相关部门、单位向相关主管部门函告，在社会各界凝聚共识，形成声势，强化诚信意识，不断压缩失信人的生存、精神空间，为今后执行工作夯实基础。
（二）完善法院内部审执衔接
案例：邓某、王某为离异后组合家庭，2013年经正阳县法院调解离婚并进行了财产分割，两人婚后在邓某宅基地上共同出资兴建的两层房屋分割为邓某第二层，王某第一层，案件进入执行程序后，邓某及家人主张一楼除房屋外皆为邓某宅基地范围，不允许王某踏入邓某门前宅基地，王某主张一楼为她所有，不允许邓某家人使用一楼楼梯，一楼门前当然归她且有从邓某门前走的权利，双方经常恶语相向，关系恶化、矛盾愈演愈烈，调解协议内容无法执行。一是加大诉讼保全力度。对于在诉讼中可能出现转移、隐匿、变卖财产等影响裁判执行情况的，要及时采取保全措施，进入执行程序后，审判人员及时将保全情况通知执行人员，便于迅速采取措施。二是强化审执衔接，发挥以审促执效应。审判部门注重和执行部门做好协调工作，保持联通，审判人员在审判环节主动掌握被执行人的财产状况，动产、不动产登记情况等执行能力，减少审执不能案件。案例中，审判人员稍加调查就能掌握邓某除拥有要分割的房屋外，还有自建房屋及动产，而邓某和王某婚后并无子女，王某为外村人，两人仅涉及共建房屋分割，且分割房屋出路必须从邓某宅基地借道，考虑离婚关系不和睦甚至仇恨加深的实情，将房屋分割为一人一层实不是好方案，且极易引发矛盾纠纷，若审理时审执部门保持沟通，形成合力，调解一楼折合现金由邓某给付王某，才真正实现案结事了的办案效果。
（三）对执行案件分类建账，差异化执行[[8]]。扎实开展执行案件集中清理活动，将本地法院有财产可供执行案件细分为民间借贷案件、离婚案件等类型，根据案件的简易程度、标的额大小、矛盾复杂程度进行分类，执行局综合会诊后分类办理，做到简案快执，难案精执。对标的额小，事实清楚相对容易的确定有一定经验的执行员快速办理；
对标的额较大、牵涉面广、矛盾较深的案件在安排经验丰富业务能力强的执行员的同时，加派警力并与所在镇、村联系，协同配合执行；
对涉及广大群众利益、有较大影响、执行难度大的案件由院领导、执行领导组建专班，同时邀请党委、政府领导及相管部门协同执行。对于无财产可供执行案件，严格查明被执行人银行存款、房地产登记、车辆登记等信息，实地调查掌握被执行人收入、工作、家庭人员就业等情况，确保准确认定为无财产可供执行案件，并告知申请执行人案件执行情况，并按规定采取公布失信名单、限制高消费、限制出境等措施。
（四）扩宽被执行人财产发现渠道。一是完善被执行人财产调查措施。穷尽调查措施，准确掌握财产状况是保障执行效果和确认无财产可供执行案件的重要前提，完善财产调查措施要将申请执行人提供线索、被执行人申报和法院依职权调查相结合。申请执行人无法提供线索、被执行人申报无可供执行财产的，法院必须准确做好常规调查，如查银行存款、查房地产登记、查车辆登记等常规方式，根据个案情况必要时可采取媒体公布、到所在单位、居委会调查、悬赏等辅助性手段，确保准确掌握被执行人财产状况。二是调查措施与执行情况公开相结合。法院应定期将被执行人财产状况、法院财产调查状况及时告知申请执行人，以便其及时了解案件进展情况，同时接受监督，申请执行人也及时向法院反馈被执行人新的财产动态，引导其正确理解、认识法院执行工作，促进法院执行工作实效和满意度的提升。
（五）加强执行队伍教育培训和廉政建设。一是强化执行队伍建设。执行是案件的最后环节，执行效果直接关系到整个案件质量，面对基层法院执行员年龄偏大、业务素质偏低、效率不高的现状，院党组要切实转变观念，加强执行员队伍调配，调配一批素质过硬、年轻工作干劲足的干警充实到执行队伍中[[9]]。二是加强业务培训。制定年度培训教育计划，组织执行干警及时学习新出台的法律法规、司法解释及相关政策，不断规范执行行为，依法依规用好用活执行措施。三是深入开展廉政教育。通过开展廉政教育警示教育座谈会、参观警示教育基地等活动，使执行干警深刻剖析工作作风和执行观念上存在的问题，时刻鞭策自己抵住各种诱惑，学会保护自己，做到防微杜渐、警钟长鸣。
（六）统筹考虑执行与司法警察管理相结合体制。执行局和司法警察机构是人民法院的内设机构，分别担负民事执行和司法警察任务。根据法律、司法解释和执行工作需要，司法警察可以通过各种途径和方式参与民事执行，即司法警察根据执行法官或执行员的指示参与案件的执行，如送达执行法律文书，进行搜查、扣押、冻结、查封，实施拘传、拘留等，维护执行现场秩序，防止哄抢、毁损执行文书和被执行的财物，制止各种违法行为，处置突发事件，保障执行活动顺利进行和执行人员人身安全等。针对基层法院执行人员匮乏，考虑执行与司法警察管理相结合，执行员和司法警察执行联动将大大提高执行效率和执行效果。
（七）推行网上评估、拍卖。传统司法拍卖有信息覆盖面及公众知晓度不高、成交率溢价率低，且容易滋生腐败问题，尤其是一些标的额较大的拍卖物，传统司法拍卖收费甚至可能是诉讼费、执行费的数十倍。最近两年少部分地区法院推行的网络拍卖效果非常好，除了网络展示外，还可以组织现场看样。拍卖成功后，拍卖的结果、竞价记录等都在网上长期公示，便于监督，成交率溢价率较高，不仅申请人和被执行人的权益得到了最大保障，而且双方对执行结果满意度得到了极大提升，同时防止暗箱操作，实现拍卖工作的公开、公平、公正。
（八）加强执行工作监督和考评管理。一是建立执行机构内部监督管理制度。针对很多基层法院只有执行局一个机构的情况，可以考虑在执行机构内部设置裁决庭和实施庭以外，另外建立相对独立的执行监督庭[[10]]，直接向院长和上级
法院执行局负责，专职于当事人复议、异议案件的审查和回复，并依据执行案件信息管理系统的流程，对执行个案进行监督。并据此，就有问题的案件实行执行监督庭督办，或者申报院长、执行局长督办，消灭执行局内部管理混乱、无序现象。二是建立执行法官单独绩效考核制度。如果能够实现执行法官单独绩效考核制度，就可以对执行法官和审判人员进行合理区分，制定更为细化的绩效考核标准，采用奖惩措施激励执行法官忠于职守，积极主动地化解“执行难”。
（九）推进执行工作公开透明。实行执行公开，增强执行透明度，是自觉接受社会和群众监督的重要途径。一是公开告知执行风险。许多被执行人因案件执行不了而对法院产生不满，有的甚至上访，实行执行风险告知可使当事人转变观念，增强风险意识。二是公开执行进度，从立案、送达、采取强制措施到执行终结，及时向当事人告知相关情况[[11]]，同时赋予当事人对案件执行情况享有查询的权利，确保当事人的知情权。三是执行信息公开。建立财产公示制度，对查封、扣押财产在变价前通过媒体向社会公示，保护案外人的合法权利。公示期满后由中介机构公开进行评估、拍卖，杜绝"暗箱操作"和处置的随意性。四是向社会公开举报电话，鼓励群众积极举报被执行人的下落和可供执行的财产线索，举报执行人员消极执行、违法执行和其他违纪行为，动员各方力量参与执行和监督执行，增强执行干警的使命感和责任感。
