新时期我国教育公平的制度选择

　　[摘 要] 由于我国正处于社会转型时期，不同利益群体对教育权利、教育机会和有限教育资源分配争夺加剧，各方利益的相互博弈，使得教育不公平问题表现日益突出，其中教育制度、教育政策的短缺与不适应成为一个主要原因。教育公平在我国现阶段的主要问题是教育的均衡发展和满足弱势群体的教育需求，需要建立和完善相对公平的制度保障体系，对影响教育公平的制度因素进行探析，寻求改进的路径，以促进教育公平更充分地实现。
　　[关键词] 教育公平 教育制度 资源配置 制度安排
　　[中图分类] G522 [文献标识码]A[文章编号]1002—2589（2008）08—89—04
　　
　　一、教育公平概念的透视
　　
　　教育公平是指每一个社会成员在享受公共教育资源时受到公正和平等的对待，它的基本特征，首先在于它的社会性，以及随着社会的发展所表现出来的历史性和阶段性。教育公平指向的对象是社会因素，只有在公共关系领域发生作用时，才能成为制约教育公平的因素。特别是在教育资源分配方面，公共性更是评价教育公平的主要标准。公共教育资源分配不平等，可认定为教育不公平，但非公共教育资源的不平等分配，只要它不与特定社会或国家的根本法律相抵触，便会为社会所接受。
　　教育公平总是具体的和有所指向的，因而在任何时空、区域，以及任何层级、种类上都能表现出它的相对性。教育公平的相对性，本质上要求在公平与效率之间寻求一种平衡，绝对公平是不存在的。教育公平作为公平在教育领域里的表现和延伸，必然具有从属性，它从属于社会公平，是社会公平的一部分。因此，仅仅通过改革学校教育制度本身来实现教育平等是不可能的，只有通过把民主制度延伸到社会生产生活的各个领域，才能达到教育公平的最终目的。
　　教育公平作为现代社会必要的教育理念，其内涵包括教育机会、教育权利和教育资源。其中教育权利是一种对社会个体或群体受教育可能性大小的主观设定，教育资源则是一种客观条件，反映的是社会个体受教育可能性的现实程度。而教育机会表述的是一种概率，表现为一定量的教育权利和教育资源，同时又被其自身条件和所处的自然环境所限制，因此，教育权利、教育资源和教育机会并非完全对等。教育公平展现的是教育机会平等以及教育权利和教育资源分配的合理，特别是在教育权利和教育资源相对稀缺的情况下，合理分配教育权利和教育资源，保障教育机会平等，才能实现真正意义上的教育公平。
　　教育公平主要体现在教育制度的公正，因为在教育的基本结构中，对人们的职务、地位以及权利、义务等的规定都是通过教育制度来实现的，而且还通过它对个体的行为加以规约。这种规定和规约必须建立在合理性的基础之上，与教育制度的道德基础密切相关。其价值取向具有两个方面的含义：一是制度的公正，强调制度本身应当是公正的。二是公正的制度化，强调公正的理念与要求应当具体化为制度，旨在揭示制度化了的公正才是具有真实客观性的公正。就其性质而言，教育制度是教育活动的行为规范和准则，是用以调整个体行动者之间以及特定教育组织内部行动者之间关系的强制性、权威性的行动规则体系，教育活动的正常进行，教育事业的有序发展，教育公平的逐步实现，离不开教育制度的构建和支持。教育制度为教育公平的形成提供权威性、规范性及资源性的制度保障。以制度公正建设为内容的制度有效供给成为建立教育制度公正的核心，是教育变革时期克服教育不公平的实现路径。
　　
　　二、影响教育公平的制度因素分析
　　
　　由于我国实行由计划经济体制向市场经济体制的转型，各种社会关系发生了深刻的变化。教育领域在福利教育走向多元教育体系的过程中，教育制度和政策的缺陷、法律制度的欠缺、管理体制的不适应，以及相关配套机制的不完善，使得教育领域中存在着明显的不公平性，主要集中在教育资源投入分配失衡、教育资源配置体制不合理及弱势群体的教育等问题上，这种不公平性正在妨碍着中国教育事业的健康与可持续发展，造成教育投资的失败与低效，具体表现在以下几个方面：
　　１. 我国教育资源投入保障严重不足。长期以来，国家财政性教育支出占GDP的比重低于发展中国家的平均水平，尽管1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确规定，要逐步提高国家财政性教育支出占GDP的比重，在20世纪末达到4％，但在1999年我国教育支出仅占GDP的2.79%，2003年略有升幅至3.28%，到2006年又降为2.27%。教育实际投入和制度规定严重不符，教育经费在地方财政中始终充当着无奈的“剩余财政”角色。单纯追求经济增长的片面发展观，工具主义的价值观，以GDP作为地方政绩考核的主要指标等等，都是制约教育投入的制度性障碍，这暴露了政府职能的缺位与越位。
　　2.教育资源配置体制不合理。在教育政策制定和制度安排上，过多注重高等教育、学历教育、重点学校和城市中心的价值取向，使教育资源投入在高等教育与基础教育之间、重点与非重点学校之间、学历教育和职业技能教育之间，以及城乡之间始终存在着巨大差异，公共教育资源在各教育层次的配置中严重失衡，其结果是发展昂贵的高等教育、学历教育及重点学校挤，却占了基础教育、职业技能教育和非重点学校的资源，导致区域内学校之间发展严重失衡。在城乡之间，以义务教育经费拨款为例，乡村学校九年制在校生占全国九年制在校生的75%以上，而分割的教育经费却只有全国初中与普通小学占有的财政性教育经费的50%，城市中教育资源相对集中，致使广大农村孩子陷入结构性、制度性的机会不公状态。特别是我国教育财政投入分配受“分级管理，地方负责”管理体制的制约，义务教育财政由地方承担，中央财政承担义务教育比重降低，而相对贫困地区的财政支付能力弱，造成我国东部、中部和西部在教育资源分配上差异巨大，形成区域间教育发展严重不均衡。
　　3.教育政策导向不平衡，入学、招生制度弊端严重。我国执行的是国家统一高考制度，按成绩分数录取，表面形式上表现公平，但由于各省市区学生录取定额不是按照考生数目平均分布，而是采取分省定额划线录取的方法，实行优先照顾城市和学校所在地考生的政策，导致了地区间录取分数线严重倾斜，不同地区和城乡之间入学机会极不公平。学校录取不公还表现在由于居住地和收入阶层差异而导致的实际上的录取标准的差异。例如在义务教育入学制度方面，我国采取学生按户口所在地实行就近入学的体制，这种体制对于我国目前流动人口子女入学构成一种制度性障碍，引发了新的教育公平问题，成为当前教育制度供给的不公正的典型表现。另外，遭到社会普遍非议的择校风，不但未减，反而进一步演变为择班、择座位之风。许多家长不惜重金，或辗转托关系，让子女进入“好班级”、坐上“好座位”，资源配置失衡加重了权学交易或钱学交易下对教育资源的侵占与恶性争夺。
　　4.教育收费制度不合理。由于政府教育经费投入的不足，导致各个学校获得经费的数量实际上由学校自筹经费的多少来决定，因此，各个校方竞相收取“赞助费”、“建校费”等名目繁多的费用。同时，各级教育受教育产业化、市场化趋向的影响，义务教育阶段相当多的公立中小学通过内部改制、转制等方式收取高额学费；我国高等教育收费标准也在不断提高，收费增长的速度大大超过居民个人经济收入的增长速度，甚至严重超过了普通居民的承受能力。据人民银行2004年第四季度的有关城乡居民储蓄目的的调查，子女教育费用被排在第一位，位居养老和住房之前。而在国家发改委公布的2004年上半年价格举报六大热点中，教育乱收费高居榜首。许多贫困家庭子女因承担不起高额学杂费而弃学、失学。