职业教育公私伙伴关系的实践与反思

　　摘要：基于国际上对教育PPP模式的理解和国内职业教育改革所面临的主要矛盾，文章总结了模块式外包、专业层面的整体式外包和公办职业院校改制三类重要的职业教育PPP模式。随后，选取河南省县域职业教育PPP的典型案例，对比分析了各案例中的社会合作者、合作的主要内容、合作后的运营情况。研究表明，选择何种模式的PPP，很大程度上取决于当地公办职业院校办好职业教育所欠缺的要素。专业层面的PPP，风险相对较小，运用妥当成效显著。改制过程中所存在的风险已经在PPP实践中得到了充分暴露，有必要在职业教育PPP的顶层设计中考虑建立“防火墙”机制。最后，针对职业教育PPP的顶层设计，文章给出了相应的政策建议。
　　关键词：职业教育；公私伙伴关系；县域职业教育
　　作者简介：刘明兴，男，北京大学中国教育财政科学研究所教授，研究方向为发展经济学、政治经济学；田志磊，男，北京大学中国教育财政科学研究所助理研究员，研究方向为教育经济学、公共教育政策。
　　基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“高职院校毕业生的就业特征与影响因素研究——基于城镇化的视角”（编号：15JID880001），主持人：刘明兴。
　　经历了1980年代的债务危机和恶性通胀后，新自由主义理念在全球范围被普遍接受，并在华盛顿共识后成为世界银行、国际货币基金组织等国际机构的指导原则。但是，在诸多国际机构的推动下，以新自由主义理念为指导，以分权、私有化、使用者付费、社会融资为基本内容的一揽子公共教育政策变革并未如预期般改善拉美各国教育状况，反而损害了相关国家教育体系的基本能力和质量，加剧了社会两极分化和不平等。
　　基于对上一轮新自由主义浪潮中教育私有化、市场化的反思，公私伙伴关系（PPP），作为教育服务供给的第三条道路，开始受到越来越多的关注。广义上，公共部门和私人部门合作提供公共服务的制度安排和政策实践，都可以称之为公私伙伴关系。在过去的十多年间，教育公私伙伴关系已经成为教育领域的热门词语，其对全球教育治理的实际影响已经超过了1980年代新自由主义思潮指导下的教育市场化改革。
　　与普通教育相比，职业教育领域的公私伙伴关系有着天然的必要性和悠久的历史传统，远早于PPP这一术语的流行。校企合作一直被认为是高质量的职业教育必不可少的组成部分。德国双元制的历史可以追溯到19世纪初期。但是，随着PPP理念和实践的发展，职业教育公私伙伴关系也被注入了新的内涵。
　　在简述教育PPP主要模式的基础上，本文试图更多地理解我国当前职业教育PPP的现实格局。全文結构如下：第一部分，基于国际组织的相关研究，概括职业教育PPP的基本形态，并结合课题组田野调查的经验进行评述，提炼一个适合于分析我国职业教育PPP的分类体系：第二部分，聚焦职业教育改革示范区河南省的PPP实践，总结其经验教训；第三部分，给出相应的政策建议。
　　一、职业教育PPP：全球视野与本土视角
　　（一）国际组织对于教育PPP的理解
　　全球范围内。教育PPP的兴起是为了实现公共部门难以独立完成的两大目标：扩大教育机会供给、改善教育产出质量。在不同的社会经济政治环境下，基于上述政策目标，所适宜的教育PPP模式也会有所不同。在合同中，为了明确公共部门和社会合作者的权利和义务，通常需要规定社会合作者提供的教育或是教育相关服务的数量、质量，公共部门支付给社会合作者的价格或是提供的支持。
　　实践中，各国已经开发出了多种形式的教育PPP模式。有些PPP模式中，政府向社会合作者购买投入要素，例如教师培训、课程设计、课程教学甚至是向社会合作者租用设施：在另一些PPP模式中。政府与社会合作者签订委托管理合同。由社会合作者负责公办学校的日常运行；也有一些PPP模式。政府向社会合作者购买学位。由社会合作者向特定人群提供教育服务。总而言之，在教育过程的每一个环节，都可以看到PPP的“身影”。但是，针对投入、运行、产出等不同环节的教育PPP，相互之间存在巨大差异，潜在的收益和挑战各不相同，需要分别讨论。
　　教学服务整体外包，特别适合于行业技能更新较快公办教育体系难以应对、教育的个人收益较高且技能高度标准化的专业（典型如IT相关专业）。学生家庭比较愿意为此类外包服务额外付费，学生也有动力在此类课程中努力学习。但是，教学服务整体外包在加工制造等专业的局限性较大，运用并不广泛。对于加工制造类专业，经典的PPP模式是双元制——企业负责发生在企业场所的培训费用，包括建设培训中心、购买设施耗材、支付学徒工津贴和实训教师工资：政府负责公办职业院校校内发生的基建支出、人员经费和运行经费。不过，德国双元制的有效开展是以行业协会、工会、同业雇主协会共同组成的统和主义体系为前提条件的。在缺乏配套制度支持的情况下，直接拷贝双元制也很难发挥其效果。
　　学校运行过程的外包，又称委托管理。在部分地区。公办职业院校办学绩效不佳的关键问题是管理。在这一情况下，社会合作者往往被引入作为改善管理的解决之道。在此模式下，运行者得到固定的管理费或者人头费，并对学校的各种绩效负责，其所得也往往和学校办学表现挂勾。在国外，委托管理者通常为盈利性、专业化的教育管理机构。委托管理包含三个方面：资金管理、人员管理、规划和领导。研究发现，委托管理往往在改善管理尤其是改善资金管理上有着显著效果。但是，对于公办教育而言，由于学校的教职工依然是政府雇员，人员管理难以改善是制约委托管理效果的关键所在。
　　涉及到学校基建的PPP无疑也是教育PPP的重要组成部分。在世界银行的划分中，又将此类PPP分为两大类：一类是仅仅为基础设施建设融资的PPP；另一类则是“学校基建投入+运行”的捆绑式PPP，社会合作者既负责基建，也负责学校运行。表1给出了世界银行一份著名的研究报告中对教育PPP的分类。全球范围来看，与基建相关的PPP模式只是教育PPP的一部分。在早期，最常见同时也是最重要的PPP模式是政府向民办学校购买学位，借此扩大教育供给。不过，近年来，教育PPP的发展更多体现在专业性服务外包、委托管理等模式上。通过这些PPP模式引入新的教学法、改善公办教育体系的效率。提高教育产出质量，成为当前教育PPP的发展方向。