关于进一步加强本市政府性基金预算管理的研究

　　【摘要】加强政府性基金预算管理，对于完善政府预算体系，提高财政预算的统一性和完整性，增强财政对各类资金的统筹调配能力和管理监督水平，推进财政科学化、精细化管理，充分发挥财政职能作用，更好地支持经济社会事业发展等具有重要意义。文章通过调查研究、文献整理，结合实证及个案分析，提出了进一步加强政府性基金预算管理的对策建议。
　　【关键词】政府性基金 收支预算 预算管理
　　一、本市政府性基金管理现状
　　（一）本市政府性基金的基本概况
　　政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，以及参照政府性基金管理或纳入基金预算、具有特定用途的财政资金。目前，我国纳入政府性基金预算管理的基金共45项，其中：由本市负责征收、属于地方收入的政府性基金有18项，主要包括：国有土地使用权出让金、地方教育附加、城市公用事业附加、城市基础设施配套费、地方水利建设基金、车辆通行费、彩票公益金等。
　　1.政府性基金的收入来源和使用范围。从收入来源来看，政府性基金主要可以分为三类：一是直接向企业或个人征收的基金；二是来源于与土地出让所得有关的基金；三是来源于其他收入的基金。从使用范围来看，政府性基金主要可以分为四类：一是用于文化、教育、体育、社会保障等事业发展的基金；二是用于农田、土地开发建设的基金；三是用于公路、港口、水利、城市建设的基金；四是用于其他方面的基金。
　　2.政府性基金的征收和使用部门。从征收部门来看，政府性基金主要分为三类：一是由税务部门代征；二是由相关部门直接征收或委托相关机构征收；三是由财政部门从公共财政中安排或从相关基金中提取。从使用（分配）部门来看，政府性基金主要分为三种情况：一是由某个部门使用；二是由某个部门分配；三是由多个部门负责分配或使用。
　　3.市与区县政府性基金收入划分。目前，本市政府性基金收入中，车辆通行费、船舶港务费、政府住房基金、无线电频率占用费和港口建设费等5项基金收入，属于市本级收入。
　　其他13项基金，属于市与区县分享收入。在这13项基金中，分享方式可分为三类：第一类收入按规定比例或执收单位隶属关系分别纳入市级或区县级国库，比如文化事业建设费、国有土地出让金等；第二类收入纳入市级国库，再通过调库方式，按规定比例调入区县级国库，比如残疾人就业保障金、彩票公益金等；第三类收入缴入市级国库，市级通过财力结算分配给区县，如地方教育附加、新增建设用地土地有偿使用费等。
　　（二）本市政府性基金预算管理情况
　　1.国家现行政府性基金预算管理的制度规定。2010年，为加强政府性基金管理，进一步规范审批、征收、使用、监管等行为，财政部印发《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕80号），明确了政府性基金管理职能、审批权限、审批程序、征收缴库、预决算编制、监督检查、法律责任等，从制度上进一步规范了政府性基金的审批、征收、使用、监督等行为。
　　2.本市加强政府性基金预算管理的有关情况。一是清理规范基金项目。按照国家成品油税费改革的要求，清理取消了养路费、公路客货运附加费等政府性基金项目。同时，按照国家有关规定，逐步将原在预算外管理的国有土地使用权出让收入、彩票公益金、车辆通行费、船舶港务费等纳入政府性基金预算管理，提高基金预算的完整性。截至2011年年底，本市各项政府性基金均已纳入预算管理。二是单独编报基金预算。为加强政府性基金预算管理，主动接受人大监督，根据财政部的有关要求，自2009年起，本市单独编制全市和市本级政府性基金预算草案。三是完善基金预算管理。2009年11月，市财政局印发《上海市政府性基金预算编报办法（试行）》（沪财预〔2009〕112号），对本市政府性基金预算编制规程进行了明确。四是推进基金预算公开。在公开公共财政预决算的同时，积极推进市本级政府性预决算公开。自2009年起，将经市人代会审查通过的市本级政府性基金预算向社会公开；自2010年起，将经市人大常委会审查通过的市本级政府性基金决算向社会公开。
　　二、本市政府性基金预算管理存在的问题及原因分析
　　（一）政府性基金管理存在的问题
　　1.预算编制精细化有待提升。目前，政府性基金收支预算编制中存在方法较单一、方式较粗放等问题。在编制方法上，基本上仍是沿用过去基数加增长的编制方法；收入预算编制部门对基金收入情况和影响因素掌握不全面，难以对基金收入作出科学、准确的预测。支出预算尚未完全实行项目库管理。
　　2.预算执行约束力有待加强。目前，主要存在预算与执行差异较大、预算支出结余较多和预算执行进度不够均衡等问题。
　　3.预算监管力度有待加强。主要需加强财政监督和绩效评价。
　　（二）政府性基金管理问题的原因分析
　　1.重视程度需进一步加强。一方面，各级部门在一定程度上还存在着“重公共财政预算，轻政府性基金预算”的观念。另一方面，部分政府性基金的征收、管理和使用部门不统一，各级部门的责任主体意识不强，也在一定程度上影响了对政府性基金的重视程度。
　　2.制度规定需进一步完善。目前，我国尚未制定政府性基金预算管理方面的专项法律或行政法规，政府性基金预算管理的主要依据是由财政部1996年和2010年先后颁布的《政府性基金预算管理办法》和《政府性基金管理暂行办法》。前者出台时间较早，许多方面已不能适应当前基金管理的新要求；后者侧重于基金立项、审批、征收、缴库等，对基金预算管理的规定较为原则。
　　3.信息化建设需进一步推进。一是本市政府性基金收入尚未实现信息化管理“全覆盖”“残疾人就业保障金”等基金收入游离于财政管理的信息系统监管之外。二是管理权限较为分散，目前并存有非税信息管理系统（以下简称非税系统）、税务征收系统等多个征收平台，且系统间各自独立，未实现有效联动。三是信息系统有待进一步完善，现有功能更多局限于基金收入的收缴，政策管理、收入统计分析等功能尚未开发成熟。