中外合办大学公私属性之辨

　　摘要：自创建伊始，中外合办大学就存在公、私属性模糊的情况，这种情况在政策层面、参与者的认识和研究现状中均有所体现。公、私属性的模糊，致使中外合办大学在中方高校参与办学的积极性、经费的筹措和经营策略的选择等方面都受到较大制约。从权利理论的视角来看，中外合办大学可以分为公立大学和私立大学。权利理论为合理划分中外合办大学的公、私属性及其权利和义务提供了一个全新的视角。同时，权利理论为公、私两种属性的中外合办大学的协同发展提供了理论支持。
　　关键词：中外合办大学；公立高校；私立高校；所有权；权力理论
　　自成立以来，中外合办大学的公、私属性就备受争议。合理地区分中外合办大学的公、私属性，既是办学实践中亟待解决的前提性问题，又是理论研究中不可回避的原则性问题。
　　一、一个现象：中外合办大学的公、私属性不清
　　目前，中国共有7所中外合办大学。①中外合办大学在办学过程中，始终存在着公、私属性不清晰的现象。这种现象主要体现在以下三个方面：国家颁布的相关政策、中外合办大学参与者的认识和学术界的研究现状。
　　（一）国家相关政策对中外合办大学公、私属性定位不一致
　　20世纪90年代，国家对中外合作办学的态度经历了从不接受到接受、从允许到鼓励、从缺乏管理到重视管理、从视其为对外教育交流与合作的重要形式到中国教育事业的补充等显著变化。[1]进入新世纪，为了更好地与世界接轨，国家在教育领域，先后颁发了一系列政策文件，以鼓励中外合作办学的快速发展。比如在2003年和2010年，国家分别颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《条例》）和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》），这两项政策极大地促进了第一批和第二批中外合办大学的审批与发展。国家颁布的一系列政策文件中，关于中外合作办学，特别是中外合办大学的类型，并没有一致的规定。例如，2006年的《关于当前中外合作办学若干问题的意见》指出，中外合作办学是与公办教育、民办教育并行的一种教育类型。[2]但是，教育部在2014年公布的全国普通高校名单中，现有的7所中外合办大学却均被列为民办高校。[3]在2015年，中外合办大学又被列为中外合作办学，与民办高校和公办高校并列。[4]由此来看，中外合办大学的类型不明直接导致其公、私属性不清。
　　（二）参与者对中外合办大学的公、私属性缺乏清晰、统一的认识
　　不久前，西交利物浦大学执行校长席酉民教授，在接受教育部教育管理信息中心记者的采访时，明确指出西交利物浦大学不是公立高校，而是非营利性的教育机构。[5]与之相反，也有国内知名大学的校长认为，中外合办大学不是公立高校，而是营利性质的民办高校。中外合办大学公、私属性的不清晰，导致合作各方权利与义务的不明确，这种情况严重影响了中方高校参与合作办学的积极性和主动性。例如，在昆山杜克大学的筹备过程中，武汉大学作为中方合作者不仅在合作办学中的地位与作用很不明显，而且对中外合办大学的教育教学、课程设置等都缺乏主动参与权。[6]
　　（三）学界对中外合办大学的公、私属性缺乏清晰的认知
　　多数学者从经验出发，认为中外合办大学是介于民办高校与公办高校之间的第三种高校类型。如有的学者认为，中国高等教育已初步形成公办高校、民办高校和中外合办高校三者共存之势，或者将这三者并称为中国高等教育的“三驾马车”。[7]中外合办大学“既非公办高校，亦非民办高校，而是独立于公、私立高校之外的第三种高校类型”[8]，“是介于公办高校和民办高校之间、介于国内与国际之间的特殊办学实体”[9]，“这类学校可以在公与私两套制度规则之间进行运作，可以跳来跳去，进可攻退可守”[10]。由此可见，学界对中外合办大学的类型并没有确切的认知，更遑论对其公、私属性的认知了。
　　二、一个后果：中外合办大学的发展受到抑制
　　如上所述，不论是从国家政策层面，还是从参与者的角度，抑或从研究现状来看，中外合办大学的公、私属性都存在着模糊不清的现象。中外合办大学公、私属性的模糊不清引发了以下问题：第一，中方高校参与合作办学的积极性受到抑制；第二，中外合作办学经费筹措的多样性受到影响；第三，中外合作办学经营策略的选择受到限制。
　　（一）中方高校的办学积极性受到抑制
　　中国高校中存在着非常严重的分层分级现象，如有学者曾把中国目前的高校布局分为四个级别：首先顶级高校是清华大学和北京大学，其次是“985工程”高校群体中的其他高校，再次是“211工程”高校群体中的非“985工程”高校，最后是其他类型的高校。[11]目前，多数研究成果表明，中外合办大学要么被看作是民办高校，要么被认为是介于公办高校和民办高校之外的第三种高校类型。中外合办大学因类型不清而导致的属性不明，使它很难跻身于较高的高校“层级”，无法进入较高的高校“层级”就意味着无法获得良好的社会声望、丰富的办学资源和较高质量的生源。另外，受多种因素的影响，民办高校在学术声望、办学资源等方面远远落后于公办高校，即使民办高校有意积极主动参与中外合办大学的合作，也会因为缺乏相应的条件、资源和政策支持而止步不前。如果中外合办大学理所当然地被认为是民办高校，那么它的办学经费、生源、师资及其管理等各个方面，都有可能因为人们认识上的误区而出现“先天不足、后天失调”的状况。鉴于上述原因，如果不认真区分中外合作办学的公、私属性，那么中方高校参与合作办学的积极性就会受到严重的抑制。
　　（二）经费筹措受到影响
　　有学者指出，影响中外合作办学可持续发展的最大困难是经费筹措问题。[12]中外合办大学的经费筹措主要有三个来源：一是地方政府的资助，二是社会资金的筹集，三是学费收入。首先，多数研究者和参与者对中外合办大学的公、私属性认识不清，以及国家相关政策对其界定和分类的不明确等原因，使得中外合办大学在办学经费的筹集渠道大大受到抑制。一方面，中外合办大学基本上得不到中央政府在财政拨款方面的资助。另一方面，一些定位为非营利性的中外合办大学，因为不能以事业单位的法人资格登记注册，而使得本应投入持续发展的办学盈余却要被迫缴纳大量的税款。其次，中外合办大学由于目前的公、私属性不明确，再加上因为创办时间短，办学效益的滞后效应等因素的影响，很难得到社会的捐赠。再次，中外合办大学公、私属性的不明确，导致其收取高额学费的做法也受到了公众的质疑。上述分析表明，中外合办大学公、私属性的模糊不清，已经严重影响到它的健康、可持续发展。