东北政务委员会的内部结构及运作机制考察

　　摘要：东北政务委员会是张学良时期东北最高行政机关，所以研究该会对研究张学良政权具有重要意义。该会内设一厅六处，下辖七大类数十个机关，组织体系甚为庞大。该会组织领导体制实行民主集权制，民主制包含委员合议制和主席决策制；集权制包括垂直管理体制和二级管理体制。该会的权力运作模式有效地避免了在张作霖去世后奉系政权的瓦解，保证了张学良时期政权的团结和巩固，并为日后奉系充分利用东北资源东山再起奠定了坚实的组织和领导基础。
　　关键词：东北政务委员会；东北地方政府；民主集权制
　　中图分类号：K 258.2　文献标志码：A　文章编号：1008-3758(2010)01-0069-06
　　
　　东北易帜谈判时，国奉双方达成的条件之一是在东北成立政治分会，但1928年8月国民党二届五中全会作出了于1928年底裁撤各地政治分会的决议，而东北政治分会是在此决议作出裁撤决定后成立，所以产生了矛盾。为了既执行会议决议，又满足东北的“特别情形”和“过渡办法”的要求，于是双方商定变化形式，在易帜后成立东北政务委员会。对这一特殊的权力机关，目前学界关注很少。本文拟以东北政委会内部结构为切入点，对东北易帜后成立的这个东北最高行政机关作一考察。
　　
　　一、东北政务委员会的组织结构及职权
　　
　　东北政委会整套组织体系非常庞大，内设办事组织，下辖职能机关。
　　
　　1.内部组织
　　根据《东北政委会暂行组织条例》第三条、第四条之规定：东北政委会“设委员十三人，以东北各省区资深望重富有政治经验者充之”，并“设主席一人，由委员互选之。所以该会成立之初有委员13人：主席张学良，委员张作相、万福麟、汤玉麟、方本仁、张景惠、翟文选、王树翰、莫德惠、袁金铠、刘尚清、刘哲、沈鸿烈。1930年1月，翟文选因病辞辽宁省政府主席，臧式毅继任，后臧氏被增补为东北政委会委员，故此年该会有委员14人。中原大战后，刘尚清升任国府内务部长，辞去东北政委会委员职，该会委员又降至13人。一般东北政委会3至4天召开一次通常会，审核并议决由秘书厅所准备的各项议案，内容主要为东北四省的各种政务。东北政委会成立之初虽有委员13人，但并不是每次会议都由全体委员出席，因为有的委员并不常驻沈阳，如张作相为吉林省政府主席常驻吉林，万福麟为黑龙江省政府主席常驻黑龙江，汤玉麟为热河省政府主席常驻承德，张景惠为东省特区行政长官常驻哈尔滨，沈鸿烈为东北海军江防舰队司令兼东北航务局董事长也常驻哈尔滨，所以常驻沈阳并能经常参加东北政委会会议的只有张学良、翟文选、王树翰、莫德惠、袁金铠、刘尚清、刘哲、臧式毅及南京的代表方本仁。
　　按照《东北政委会暂行组织条例》第七条之规定，东北政委会内设秘书厅，掌理各项政务，厅下置六处：初为机要、总务、行政、财务和蒙旗五处，后添设航政处。各处设处长一人，总理处务。每处分置两股，股设股长。机要处职掌撰拟机要文电，保管翻译、会议记录、议案编制等事宜。总务处职掌撰拟文件、典守印信和收发会计等事项。行政处职掌民政、教育、司法、行政、农矿、工商及建设事宜。财务处职掌赋税、公债、关税、盐务及钱币事项。蒙旗处职掌关于东北蒙旗行政建设事宜。航政处职掌关于航政、渔业、船舶制造、水道测量及江海建设等事宜。
　　总的来说，秘书厅是东北各地与东北政委会联络的纽带，主要负责把各地呈报的事项核实并形成议案向东北政委会请示裁决，以及把东北政委会的指令向各地方传达。秘书厅在把各地所呈报事项形成议案向东北政委会上报时，还会签具一定的意见附在议案内供东北政委会决策时参考，所签具的意见少的只有寥寥几语，如辽宁省政府“呈请司法用人须报由省政府核准一案”，行政处签具的意见为“查与现行法制不符”。而秘书厅签具的意见多的则可达数条，如长芦盐运使洪维国“里为本年销盐、税收各项较前增加”，请求给予奖励以资鼓励一案，财务处签具的意见就有4条200余字之多。
　　除了上述各处负责各务外，有时由于所要办理的事务涉及两处共同负责的范围，还会出现两处同时签字上报请示的情况。如审计预算属于财务处的财政工作范围，添加庭长属于行政处的行政工作范围，所以东省特区高等法院“呈请依十八年度核准预算添设民二庭，增添庭长一员”一案，由财务处和行政处联合签具意见上报东北政委会。
　　
　　2.直辖机关
　　东北政委会作为张学良主政东北时期东北最高行政机关，其直辖机关包括行政机关：各省省政府、东省特区行政长官公署、兴安屯垦公署、东北矿务局、东北航务局、东北水道局和东北防疫处；司法机关：各省高等法院及其检察处、东省特区高等法院及其检察所、最高法院东北分院及其检察署；交通机关：东北交通委员会、东省铁路督办公署；税务机关：东三省盐运使公署、吉黑榷运局、辽吉黑热四省烟酒事务所、辽吉黑热四省印花税处以及沈阳关、山海关等四个监督公署；外交机关：东三省交涉总署、外交部特派员办事处；教育机关：同泽新民储才馆、同泽新民储才馆司法班、东北蒙旗师范学校以及东北大学、东北交通大学等四所大学；文化机关：东北文化社。张学良及东北政委会正是通过这些机关牢牢地掌控了东北地方政权。
　　东北政委会的这些直辖机关，可分为两大类，一是各省级地方政府；二是掌握着各方面重要职权的职能机关。在这些职能机关中，有的组织很庞大，分科办事，下辖各职能分部门，牢牢控制着各该机关职权。如东北交通委员会，为东北交通最高管理机关，职掌交通铁路、电信和邮政各事宜。该会内设总务、路政、邮传三处，下辖电政机关：东北电信管理处和东北电政管理局；路政机关：北宁铁路管理局、四洮铁路管理局、洮昂铁路工程局等十个路局；教育机关：东北交通职业学校、东北第一及第二交通中学校、吉长附设中学校和第一至第十一扶轮小学校。东三省盐运使公署，为司东北盐产及辽宁全省盐之运销缉私之唯一机关；吉黑榷运局，为司吉黑两省盐之运销缉私之唯一机关。东三省盐运使署设盐运使一人，内设总务课、场产课、运销课、总核处，下辖机构有营盖、复县、庄河等八个盐场公署，安图、营口、锦县等九个缉私局。吉黑榷运局设局长一人，内分总务、征榷、运销和缉私四科，下辖盐仓21处、分销处14处、缉私队57处。
　　这些职能机关的内部人事、组织和财务等所有事务，都直接上报请示东北政委会，不受各省地方政府的管辖，它们自成一体，各司其职。如营口海关“练军营士兵薪饷服装等费低薄”，要求增加，便由营口海关打报告给上级部门山海关监督公署，山海关监督公署又打报告给东北政委会提出“拟请酌增”的请求；“东三省盐运使呈报拟定组织新章”，请示东北政委会准予备案等。
　　各省级地方政府及其下属各县政府是东北政委会管辖下的各省县级地方政权，各职能机关是东北政委会所掌握的各方面行政权力的纵向延