我国现阶段高等教育财政政策分析

　　[摘要]在社会主义市场经济条件下，为缓解因高等教育规模扩张带来的经费紧张局面，我国自20世纪90年代逐步开始构建以政府拨款为主，包括国家、社会和受教育者家庭或个人的多元教育经费投入渠道。伴随投融资主体的多元化发展，如何以政策推进、制度建设调整高等教育财政结构，促进不同利益相关群体之间的沟通，推动我国现阶段高等教育投融资体制改革的发展，这是本文努力探寻的问题。
　　[关键词]高等教育　财政政策　投融资体制
　　[中图分类号]G467　[文献标识码]A　[文章编号]1005－5843(2010)03－0057－04
　　[作者简介]岳武，长春理工大学副研究员(吉林长春　130022)、东北师范大学马克思主义学院博士生(吉林长　1301]7)
　　
　　我国目前正处在体制深刻转换、结构深刻调整、社会深刻变革的重要历史时期，高等教育事业面临国际化、市场化和大众化的挑战，已成为利益冲突较为集中的领域。在建立和完善与市场经济相适应的教育体制过程中，高等教育财政是高等教育事业发展的基础。为提高我国高等教育的办学效益，我们应积极研究现阶段高等教育财政的政策目标和执行情况，积极促进教育公平的实现和教育质量的提高。这个过程可以归纳为以政策推进和制度建设规范市场秩序、确立市场规则的过程。
　　
　　一、我国高等教育财政政策的现状
　　
　　我国高等教育财政政策的基本框架形成于上世纪90年代。1998年颁布的《高等教育法》改变了我国高等教育经费的来源结构，将高等教育多渠道筹措办学经费的新格局明确地纳入了法制轨道，促使以往一元的政府投资，向国家、社会、学校、学生家长或个人多元投资的方向转变，政府的投资也由规模为主的“平均主义”方式，向以结果为导向的绩效预算拨款方式转变。按照我国现行的政府数据统计口径，教育经费包括财政性教育经费和非财政性教育经费。财政性教育经费主要包括国家财政预算内经费、各级政府征收用于教育的税费、企业办学经费、校办产业和社会服务用于教育的经费及其他属于国家财政性的教育经费；非财政性教育经费主要包括社会团体和公民个人的办学经费、社会捐集资办学经费、学生家庭和个人学杂费等。
　　在财政性教育经费投入上，《中华人民共和国教育法》第五十四条规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”第五十五条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项，各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。“三个增长”、“两个比例”和“教育经费单独列项”的规定反映了国家对教育经费投入的重视，成为衡量中央和各级地方政府的教育财政支出的标准，对我国的财政性教育经费增长起到了积极作用。
　　高等教育投资体制改革中政府投资作用的变化不仅体现在各级政府的责任和权力的划分、投资的数量和结构等方面，而且也体现在对高等教育拨款方式的转变上。我国的教育财政拨款方式的改革分为三个阶段：第一阶段是1949年到1985年，主要以“基数加发展”方式分配经费，即以各校前一年度所得的事业经费份额为基数，考虑当年各项发展的需要和国家财力的可能，确定当年的事业经费分配数额；第二阶段从1985年至2002年，实行“综合定额加专项补助”的分配方式，即在根据各类学生的在校生数和各种不同定额标准，计算确定经费预算基本数基础上，补充学校因特殊要求所需的专项补助；第三个阶段从2002年开始至今，施行“基本支出预算加项目支出预算”模式，其基本要求是“部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明”，强化国家对各行政部门的财务控制，从而达到在源头上、制度上预防和治理腐败的目的。
　　在国家财政体制改革以及高等教育体制改革总目标的推动和作用下，高等教育投资政策发生了深刻的变革，尤其在“综合定额加专项补助”阶段，各级财政部门积极支持高等教育的内涵式发展，开始调整财政投入结构。重点支持了高等学校的“985工程”、“211工程”及“高等学校本科教学质量与教学改革工程”。仅“高等学校本科教学质量与教学改革工程”，从2006年到2010年，中央财政就安排了25亿元专项资金。这被认为是对重点高校专项投入的标志性事件，更被认为是在高等教育界开启了政府目标管理方式的先河。中国的高水平大学和重点学科建设由此取得了重大进展，“十五”时期，我国高校获得的国家自然科学奖、技术发明奖和科技进步奖的获奖比例分别占总数的55％、64％和54％，高校成为了国家创新体系的重要组成部分、高层次人才培养的摇篮。
　　在非财政性教育投入上，由于世界各国的制度环境和文化传统存在差异，决定了各国在高等教育融资的制度安排上也存在着差异。在收取学杂费方面，1993年的《中国教育改革和发展纲要》正式将“收取非义务教育阶段学生学杂费”纳入多渠道筹措教育经费的投资体制中；在多渠道筹措教育经费方面，《中华人民共和国教育法》第六十条规定：“国家鼓励境内、境外社会组织和个人捐资助学”，第六十一条规定：“国家财政性教育经费、社会组织和个人对教育的捐赠，必须用于教育，不得挪用、克扣”，第六十二条规定：“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展”；在民办高校的举办方面，2002年我国颁布了《民办教育促进法》，使民办教育获得了相应的法律地位，改变了其在高等教育发展中的政策、舆论和生存的环境。
　　
　　二、我国现阶段高等教育财政政策分析
　　
　　伴随社会主义市场经济的发展，透过“三级举办，二级管理”的高等教育管理体制和多元化的高等教育经费筹措机制，可以清晰地看到我国高等教育财政面临的成绩与挑战，在缓解高等教育经费紧张的矛盾、支撑高等教育的规模扩张、赋予高校发展自主权的经济基础，推动高等教育类型和结构多元化发展的同时，也存在着政府财政性拨款总量不足和结构不合理、学校债务危机严重、家庭和个人学费负担过重及社会融资渠道不畅的新问题。如何从综合的视角对高等教育财政问题背后的影响机制进行分析，促进不同利益相关群体之间的对话和理解，是每位教育工作者不可推卸的责任。
　　
　　
　　(一)我国现阶段高等教育财政政策中的各投融资主体责任分析。在社会主义市场经济条件下，根据高等教育的准公共产品属性理论及成本分担与补偿理论，政府对高等教育的发展承担主要的财政投入责任。其属性应充分体现我国的初级阶段国情和社会主义办学性质及时代要求，即注重高等教育的公平与均衡发展及“三个面向”的办学方向；高等学校运用市场进行融资，其属性应充分体现“探究学术、传播知识、培养人才、服务社会”的要求，即注