对财政与教育的几点思考

　　摘要：我国正在逐步建设一个以人为本的创新型国家，构建社会主义和谐社会，教育因有助于实现社会个体的解放与人的可持续发展，为技术创新、使用和管理提供基础，为实现“效率优先、注重公平”提供条件，因此，应把发展教育放在国民经济的优先地位。目前国家财政在支持教育建设过程中出现了一系列迷惑和问题。我把它们提炼成几点思考，抛砖引玉，以期引起大家进一步探讨。
　　关键词：财政；教育；问题
　　中图分类号：F812.45；G4　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2007)07－0030－05
　　
　　一、为什么要把教育放在国民经济的优先地位?
　　
　　以人为本的社会发展是一个逐步探索社会人逐渐走向解放的过程，是一个社会经历追求扩大资源配置选择空间的过程，是一个社会成员之间形成相互理解、包容和人与自然之间形成取之有度、相互促进的过程。社会和经济发展的载体在于人的发展，即物质生活水平提高的同时，精神享受和认知世界能力的相应提升。在这一系列过程中，人是最能动的和最富有创造性的因素，将人的能动因素充分发挥又将有利于人类自身的进步和福利的增进。因此，经济和社会发展面临着解放人的首要任务，也面临着如何通过教育实现上述发展目标的问题。现代教育理念也把国民学会学习、学会生存、学会做事、学会共同生活作为教育的发展目标，“教育的首要作用之一是使人类有能力掌握自身的发展” (雅克·德洛尔，1996年)，因此教育功能与以人为本是相一致、相契合的。
　　我国经济正面临重大转轨过程，经济增长方式正需要从劳动密集型向技术密集型和资本密集型转变。因此，提高我国科技创新能力、企业产品的科技含量与附加值、社会成员对科技的使用和驾驭能力，是将来很长一段时间内的重要任务。建设创新型国家是我国目前经济质量提高的重要途径。党的十六大报告中指出：“教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。”教育在为社会提供创新队伍、技术使用队伍、技术管理队伍、技术普及基础和利用现代方式传播知识和经验等方面(厉以宁，1998)有着重大作用，同时教育由于有影响社会经济生活全局的社会价值、经济价值、培养高素质社会成员的人文价值，一直是经济发展中政府和社会成员投资的重要选择。创新型社会将依赖于在技术进步作用下边际生产能力的不断提升，创新技术、使用技术和管理技术的使用乃是教育最重要的任务。我国社会“比以往任何时候都更迫切地需要坚实的科学基础和有力的技术支撑”，而科学基础和技术支撑源泉是丰富的教育体系和在此基础上所形成的科研体系。
　　和谐社会是“效率优先、注重公平”的社会，教育以其特有的机制促进整个社会公平局面的形成。教育的公平作用首先体现在教育能提供起点公平，尤其是利用国家财政力量发展初等教育，帮助公民获取基本的社会能力；其次，实行低收入者减免教育费用，国家财政支持贷款帮助贫困人口接受高等教育，为全体居民提供接受教育的平等机会；再次，教育本身具有统合、平等化、发展的职能；最后，教育还有承担社会价值观念和共同理想的作用，对维系和谐的社会局面具有促进作用。
　　
　　二、教育与公共财政发展的关系如何?
　　
　　教育由于具有收益外溢性，一般都认为属于公共产品的范围，但从不同层次的教育来看，由于受益主体和成本主体的各种搭配而具有不同的公共产品性质。
　　由萨缪尔森提出的私人消费品和集体消费品所确立的非排他性和非竞争性是西方财政理论对纯公共产品的严格定义，并由此衍生出不完全具备上述特征的准公共产品或者混合公共产品——皆应该由政府承担部分或者全部的提供成本。各种层次教育资源的“拥挤”总是无法排除教育的非竞争性，因此，教育从严格意义上都只是一种准公共产品。但是，由于受教育者的利益具有较强的外溢性(外部性)，教育成本的分担和教育收益的不对称匹配，势必导致教育需求降低到社会均衡水平以下。因此，政府应提供部分补贴，或利用政府规制来合并外溢性，或出于父爱主义而担负教育有益品的成本，从而满足社会需要的教育需求。
　　从教育的不同层次来看，幼儿教育及初等教育的外溢性明显，接近于对整个社会成员具有正的福利作用，政府承担大部分或者完全承担其成本，既是基于社会成员公平基点的考虑，也是效率观点下教育资源最优提供的必要方式；基础教育是为了人类生存以及提供进一步学习和认识世界的基本能力；普及义务教育是一种公共教育，居民更是负有不可推卸的义务，而政府也相应地负有承担成本的责任。大学教育是国家创造新知识、研制新技术和接受应用技术的培训和进修单位，同时是基础理论研究和综合研究的主要机构，政府在承担科研经费的同时，应当以财政资金的杠杆作用来撬动社会资金的投入，使得国家、社会、个人各自承担相应的教育成本。成人教育和终身教育提供了社会成员一个自我提升的平台，个人或企业提供给员工因职业需要、兴趣使然、社会趋势而作出的一个理性选择，因此受益主体应当承担大部分甚至全部的成本。
　　构建公共财政框架是完善我国市场经济体制的必然要求，公共财政是我国财政“一体两翼”运营模式中的一个重要环节，公共财政在教育上大有作为。因为，首先，教育整体具有受益外溢性，私人均衡水平低于社会均衡水平，市场配置效率必然低下，公共财政应当适时介入；其次，公共财政对于市场主体提供基本上相当的教育，确保市场主体的充分竞争；再次，公共财政立足以公共收入、支出和管理来实现社会成员对教育的需求，盈利性目标不应当是公共财政下教育的目的；最后，为更公平地体现教育服务于所有的社会成员，服务于不同层次的教育需求，应当以规范的收支达到上述目标。因此，公共财政应当在我国教育的立体发展过程中，充当一个积极和负有创造性的角色。
　　
　　三、教育成本谁来分担?
　　
　　上世纪80年代以前我国教育的发展基本上靠财政全额拨款，教育成本的承担主体是国家财政预算内资金部分。通过国家干预施行了促进平等化的教育政策，有效地提高了教育的公平性发展， “这一时期的特征是教育机会猛增及教育机会分配均等化快速推进”。(李春玲，2003年)
　　1978年以后，我国教育经费基本上逐渐转向以国家财政拨款为主、多渠道经费筹措为辅的体制过渡。随着我国社会主义市场经济的建立和逐步完善，教育成本分担主体呈现多元化趋势。以目前我国实际来看，教育成本的负担主体主要有政府(国家)、企业、个人、家庭和捐赠(个人、企业或者国际捐赠)。
　　
　　从表1可以看出，上个世纪90年代以来随着社会成员对教育需求的增长，全国用于教育方面的经费增加迅猛，2004年是1993年的近7倍，年均增加约16％。在这一过程中，国家财政性教育经费的比例从81.9％持续降低到62.0％，而学费和学杂费从10％上